准市场和政治民主协商
一、水资源配置的三种思路
在计划经济时代,我国的水资源分配是一种指令配置模式,主要通过行政手段来配置水资源,国家养水,福利供水,这种模式导致水资源价格严重扭曲,造成“市场失灵”(marketfailure)和“政府失效”(governmentfailure)。所谓“市场失灵”是指水价大大低于生产成本,价格不能起到调节供求的杠杆作用,致使用水粗放增长,浪费严重。所谓“政府失效”是指即使水价提高到弥补供水成本的水平,水价还低于水资源的社会成本,包括外部成本和机会成本,造成潜在的用水效率损失和生态环境的破坏。这种配置模式不可能导致水资源的合理分配和有效利用,既缺乏效率,又不公平,不但代际之间不公平而且同一代内不同人群之间也不公平。在水资源日益稀缺、市场转型的新形势下,也不再能够有效协调地方利益矛盾,所以必须加以改革,这已是共识。目前微观上的水价改革已经付诸实施,宏观上的水资源统一管理也被日益重视,但水资源配置仍然主要是政府行为,并且在思想上和实践中更加倚重于行政手段,侧重于强化“分水协议”的实施保障机制,而不重视对利益主体的经济激励,更没有积极引入更有效的市场手段。可以认为,我国目前的流域水管理体制仍是指令配置模式的延续。目前水价改革由于多种原因进展缓慢,价格政策中的“市场失灵”和“政府失效”不但依然存在,而且流域管理还存在着严重的“体制失效”。
以黄河为例,黄河水量分配方案实施以前,黄河水资源是一种典型的“开放的、可获取资源”(open-accessresource),流域上下游自由取水,各行其是,区域用水“以需定供”,水供给的约束条件主要是受取水能力限制。资源的开放状态包含着资源退化的高度风险,往往导致“公地悲剧”。沿黄各省区进行“取水竞赛”,这类似于“军备竞赛”,各个地区以“取水最大化”为目标,竞相在两岸兴建各种引水取水设施,以满足日益膨胀的水需求,引黄水量迅速增加,从50年代到90年代,引黄耗水量增长了1.5倍。作为“公共资源”,由于免费获取,被过度耗用,黄河不堪负重,黄河下游从1972年开始断流,从70年代初到80年代末,平均每5年有4年断流,进入90年代则是年年断流。鉴于黄河流域上下游用水矛盾日益突出,国务院1987年颁布了黄河水量分配方案,将349.6亿立方米的水量分配给沿黄八省,但实际用水量和分水方案相差甚远。根据黄委会公布的数据计算,从1992-1995年期间,内蒙古和山东平均年超标分别为13%和11.3%,而陕西和山西则没有用到分水标准,四年间平均每年的不足量为52%和75.8%(见表1)。中科院地学部报告(1998)指出,因缺乏权威性的流域统一管理机构和相应的法律法规,无法对实际引水量实行有效监督和控制和对个别超额用水地区和部门进行制裁,分水方案并未有效落实,一遇枯水年份或用水高峰季节,沿黄引水工程都争先引水,造成分水失控。黄河水量分配方案得不到有效实施,反映了指令配水模式的体制失效,体制失效又称为财产权失效。指令配置是利用计划指令按地域分配资源,其决策机制特征是黑箱作业、中央(部门)拍板和高度集权,其管理模式是通过流域管理机构进行集权决策与管理,其约束机制主要是行政手段和长官意志,在这种体制下,用户处于被动接受地位,既无参与权亦无表达权(见表2)。指令配置模式实际上是一种典型的计划经济模式,其资源配置效率很低,对利益主体的约束性也极差,直接后果就是流域水供求矛盾更加突出,水质水环境趋于恶化,断流状况愈演愈烈。
流域水资源象任何一种稀缺经济资淅一样,分配的核心问题是如何协调各地方利益分配。如何解决各地方利益冲突,推进流域水管理体制改革,目前主要有以下两种思路:
第一种,强有力的流域统一管理模式。主要是通过流域立法,强化流域管理机构的权威,利用法律约束机制调节地方利益冲突,实现流域水资源的统一优化管理调度(王建中,1999)。在理论上,通过流域统一管理配置水资源,其全流域效益是最优的,但在实际中由于缺乏激励机制,使得强制性的法律同样很难达到预期目标。
第二种,建立水市场的思路。主要着眼于建立合理的水分配利益调节机制,以产权改革为突破口,建立合理的水权分配和市场交易经济管理模式,政府通过对交易市场的干预而不是通过行政命令的形式来保证全流域水资源的合理分配和利用,建立由价格制度、保障市场运作的法律制度为基础的水管理机制。这种思路把水资源当作一种商品,通过界定清晰的产权,利用市场加以配置,从利益机制出发建立流域“激励相容”的水管理机制(刘文强,1999)。这是一种非常有价值思路,但是在转型期现实条件下,跨区域水资源完全市场化的配置方式在经济上可行,在政治上不可行,所以在实际中难以施行。
水资源的分配是一种利益分配,既可以通过市场也可以通过非市场来解决,但单独哪一种方式都不能有效解决,水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性,更重要的是政治上的可行性。通过对流域水资源配置的经济机制和利益机制分析,我们提出水资源配置的第三种思路,即引入准市场的思路。我们建议积极引入既不同于传统“指令配置”也不同于“完全市场”的“准市场”,准市场的实施由“政治民主协商制度”和“利益补偿机制”等辅助机制来保障,以协调地方利益分配,达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。流域统一管理应和“准市场”、“地方政治民主协商”有机结合,通过不断的制度创新和制度变迁,形成比较成熟有效的新的流域水分配、水管理模式,并逐步以法律法规的形式固定化。
二、积极引入流域“水市场”,优化流域水资源配置
应对日益严峻的水资源供需矛盾,必须开源和节流,由于开源成本越来越高,跨流域调水工程耗资巨大,因此一般而言,在实施大规模的调水工程之前,应首先充分挖掘本流域用水潜力。市场的力量能够优化资源配置,水资源作为一种稀缺经济资源,同样能够通过市场机制实现优化配置。利用市场机制配置水资源,既包括微观上的提高水价以促进节水,也包括在流域上下游之间、不同地区之间、不同部门之间的市场交易,引进流域水市场能够促进微观上的水价改革,优化流域水资源配置,增进流域的用水福利。
水资源的需求可以可以分为两部分,一部分是基本的生活需求,即为了维持正常生命、保障基本生活的日常生活用水,这部分用水的需求价格弹性很小,另一部分是非基本需求的多样化用水,需求价格弹性较大。基本用水的比例很小,以塔里木河流域为例,按《21世纪议程》要求的每人每天40升淡水的用水标准,塔河全流域人口基本用水总量仅占水资源利用总量的0.5%。绝大多数用水是多样化用水,又可分为农业用水和非农业用水,其中农业用水是总用水的主要组成部分,1996年我国农业用水在总用水中的比重高达87%(见表3)。某些流域农业用水比重更高,塔河流域农业用水越占全流域用水的95.5%,黄河农业用水占全河用水量的92%,而且上游比例更高。从流域整体来看,流域上下游不同地区之间有潜在的“水市场”。以黄河为例,黄河多数灌区工程老化失修,灌溉方式简单落后,不少地方还是大水漫灌,管理粗放,水资源有效利用率低(30-50%),农业如果采取有力的节水措施,就能转移出一部分农业用水满足非农业需求。研究表明,水资源越是易于获取的地区,大水漫灌越成为习惯,节水激励越弱,用水效率就越低下,黄河上游青海、甘肃、宁夏和内蒙四省的人均用水量和万元GDP用水量大大高于下游的陕西、山西、河南和山东四省,由于地理条件限制最不易获取黄河径流水的山西省,人均用水量和万元GDP用水量却最低(见表4)。农业用水效率的计算表明,下游河南、山东两省的灌溉面积产出效率大大高于上游,约是青海、宁夏和内蒙三省的2倍(见表5)。一方面上游由于水资源的易得性而超量采水,浪费严重,如果节约用水就可以提供潜在的水供给,而节水是一种投资需求;另一方面下游水严重短缺,对水资源又迫切需求,而工农业经济损失可以提供潜在的资金供给。市场之所以是有效率的就是因为如果同时存在需求和供给,那么通过交换,供需双方都可以受益。下游地区拿出一部分经济损失和上游潜在的水供给相交换,水短缺和支付上游水价都会促使其提高节水水平,从而总受益增加;而上游收取下游的水价,以此对节水灌溉进行投资,虽然水量减少而产出却可以继续增加,其总收益也增加。这说明水资源作为一种稀缺的经济资源,其配置可以不完全依赖于政府的指令性分配,也可以充分利用市场加以配置,而市场配置资源是有效率的。
利用水市场进行流域水资源配置优于“指令配置”。这可以从不同角度来理解:⑴通过市场交换,双方的利益同时增加,交换必然优于没有市场交换,这是市场效率的体现;⑵市场交换具有动态性,能够反映总水量的变化和用水需求的变化,部分消除了指令分配各地区水量的不合理性,在很大程度上可以避免“体制失效”; ⑶上下游的用水成本增加,上游多用水就意味着丧失潜在收益,即用水要付出机会成本,而下游多用水要付出直接成本,这就为上下游都创造了节水激励;⑷地区总用水量通过市场得到强有力的约束,必然会带动其内部各区域的水资源配置的优化,区域又会拉动基层各部门用水优化,这样通过一级一级的“制度效仿”,可以大大加快微观层次上的水价改革。微观上的水价改革和流域水市场相结合,这样就能够有效的配置流域水资源,这正是政府所希望达到的目标,传统的自上而下的行政管理方式难以实现的目标,通过在全流域引入水市场却可以得到较好实现。
三、我国转型期条件下的水市场要采取“准市场”形式
水资源是一种具有多重特性的自然资源,包括自然特性、生产特性、消费特性和经济特性。从自然特性角度看,它可以循环再生,但是储量有限,它空间和时程分配不均,多则成涝、少则为旱,而且自然界需要大量的生态环境用水;从生产特征角度看,它的长期供给有自然极限,短期供给依赖于水利设施,水利设施往往投资很大,投资周期长,具有公共物品的特点,使得水供给具有区域自然垄断性,通常由地方政府部门提供,而且地表水上游地区取水处于自然优先地位;从消费特征来看,水需求同时包含水量需求和水质需求,人类用水有一个弹性很小的基本用水,而大部分用水为弹性相对较大的多样化用水,占用水很大比重的农业用水和降水呈逆向波动,农业节水依赖于用水管理和节水技术设施,需要较大的节水投资;从经济特性来看,水资源具有混合经济特性,既有私人物品的属性,又有公共物品的属性,具体分解如图1分解。
注:所谓竞争性是指减少一部分用户消费的供应可使另一些用户获得这种供
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