关于生态补偿研究中的技术问题研究

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关于生态补偿研究中的技术问题研究 来 源 自
    随着全球生态系统的退化及其提供有用生态服务的丧失和减少,生态补偿作为一种处理世界环境问题的政策工具集出现了[1]。近年来,已在发展中国家与发达国家实施了几百个补偿协议,生态补偿理论研究也取得了很大进展,但目前的主流生态补偿框架理论性太强,实践者往往无法模仿主流理论构建的假定运行条件,致使实践者在实施中面临诸多困难,为了促进生态补偿从理论走向实践[2],需要进一步将生态补偿理论与实践观点一致起来。最近几年,国际上对生态补偿概念[3-6]、理论框架[3,5,7-9]、执行中面临的限制因素与挑战[5,7,10]等进行了反思与研究,提出了一些更宽泛的生态补偿框架[5,7]。本文立足于国际上最新的生态补偿理论与实践经验,系统总结了生态补偿科斯概念在实践中面临的挑战,分析了生态补偿的核心标准,提出了生态补偿应关注的关键问题,旨在更好地响应这种环境政策工具集的复杂性与多样性,同时为我国的生态补偿理论研究与实践提供借鉴。
    1 生态补偿的科斯概念
    生态补偿是当前生态经济学界的热点问题之一。国内外对生态补偿有不少定义,但由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性,到目前为止还没有一个统一的定义。早期的生态补偿是对生态环境破坏者的惩罚性措施,主要目的在于提供一种减少生态环境损害的经济刺激手段[11];随着生态建设实践的需求和经济发展的需要,生态补偿的内涵发生了拓展,由单纯针对生态环境破坏者的收费,拓展到对生态服务提供者(或生态环境保护者)给予补贴,激励这些提供者(或保护者)主动提供优良的生态服务[4]。
    1.1 生态补偿的科斯概念
    迄今为止,生态补偿的主流思想基础仍是科斯经济学。科斯定理表明,无论资产的初始产权配置如何,社会最佳状态都可以通过讨价还价来实现。就环境问题来说,只要交易成本足够低、产权界定清晰,个体、社团甚至超级国家实体都可以交易他们的权利,直到环境物品和服务实现帕累托最优供给[5]。因此,建立生态服务交易市场成为解决因市场失灵引起的生态服务供给不足的有效方案。
    基于科斯经济学的基本理论,Wunder等[6]提出“生态补偿是一种自愿交易、具有明确的生态系统服务或能保障这种服务的土地利用、至少有一个生态系统服务购买者和一个生态系统服务提供者、当且仅当服务提供者能够保障服务的供给(有条件的)”。目前,该概念在生态补偿文献中占主导地位,它认为理想的生态补偿项目应该把生态系统服务整合到市场中,生态补偿应该尽力实行科斯定理[12],一个“真正”的生态补偿项目至少要具备三个条件:①必须清楚被提倡的土地利用类型与生态系统服务供给之间的关系;②利益相关者必须有终止合同关系的可能性;③监督系统必须与干预相伴,以确保生态系统服务供给。为此,在生态补偿项目设计中,科斯方法把重点放在减少交易成本、产权分配、建立生态服务提供者与购买者之间的交易过程等方面。
    1.2 生态补偿的核心标准
    生态补偿作为一种将外在的、非市场环境价值转化为当地参与者提供生态服务的激励机制,目的在于把正面激励转让给生态服务提供者,而且生态服务的供给是有条件的。
    1.2.1 积极激励
    激励是影响决策者参与行动动机的因素,生态补偿目的就在于建立一种把个体和/或集体的土地利用决策与自然资源管理的社会利益连接在一起的激励[5]。根据决策者的感知,可将其分为积极激励和消极激励。积极激励是生态补偿的核心,一方面积极激励可以改变生态系统服务供给决策,通常情况下生态系统服务由个人或集体供给,通过积极激励可以改变个人或集体的土地利用决策,从而改变生态系统服务供给,例如中国的退耕还林项目;另一方面,积极激励还可以影响对规章或法律效力的态度,例如哥斯达黎加PSA项目,因与反砍伐法案一致,而使其得到了社会支持[13]。积极激励的贡献并不意味着消极激励的缺失,消极激励常以强制参与或罚款与惩罚等形式出现在生态补偿中。但是,在实践中积极激励的权重应超过消极激励,而且应该尽可能把积极激励转让给提供生态系统服务的个人[7]。
    1.2.2 条件性
    条件性是激励生态系统服务供给的核心方法,究竟以生态系统服务物理量还是以服务提供者采取的行动作为激励条件对项目设计至关重要[14],在实践中选择何种方法取决于技术和监督成本。由于测量生态系统服务变化很困难,因此,常以与生态系统服务供给有假定关系的生态指示器作为激励条件,而不是基于生态系统服务流量,例如,利用栖息地变化的卫星监测结果来估计碳服务供给[15];此外,由于生态补偿干预力求改变行动者的行为,也常以生态系统服务提供者的特殊行动作为激励条件,例如欧洲农业环境生物多样性补偿就是基于行动(种植灌木绿篱)与生态系统服务(生物多样性服务)供给之间的假定关系。这种以行动为基础的协议虽然增加了农户与决策者行为的确定性,但也增加了生态结果的不确定性。在生态补偿项目实施过程中,需要对是否满足激励条件进行监督,但恰当的监督不仅依赖于观测服务以及服务供给者努力程度的能力,而且依赖于服务供给者的行动与服务供给之间关系的强度与一致性。
    2 生态补偿科斯概念面临的挑战
    基于科斯定理的生态补偿概念虽然构建了生态补偿的理论框架,但理论性太强,实践者无法模仿其构建的严格假定运行条件(例如,明确的产权、完全信息以及竞争),在实践中不太容易推广和实施。从当前国际生态补偿实践来看,大多数生态补偿项目不能严格遵守Wunder提出的这些标准[6]。
    2.1 自愿性难以完全满足
    生态补偿实际上是各种规模的集体组织(从小组织到国家政府)之间的谈判,受其干预影响的人们是否愿意自愿参与,依赖于他们能否有效地对服务收益施加控制以及能否处在谈判位置上。然而,现实中有些社团成员处于不利地位,他们的观点经常被忽视,这些成员往往是因为高压才参与生态补偿项目的,例如哥斯达黎加的PSA项目和中国的退耕还林项目。Vatn指出目前大量的生态补偿案例严重依赖于政府和社团参与[16],有些政府操作的生态补偿项目并不是利用政府的财政收入筹集资金,而是通过向生态系统服务使用者强制收费实现的,因此,至少从购买者的观点出发,不能被看做是自愿的市场交易。有时,即使私人交易发生了,自愿性也不一定能够满足,例如在流域生态补偿项目中,上游土地管理者因改善土地利用实践而得到补偿,但下游用水户并没有意识到他们是因生态补偿项目而支付了较高水费,他们虽然付费了但未必是自愿的。Farley等也指出为了提供充足资源或确保付费公平分摊常常需要采用非自愿方法,例如税收或强制服务费[17]。
    2.2 生态系统服务难以完全界定
    生态系统服务与生态系统的结构与过程有关,依赖于具体的生态系统,而且受不同区域的地理、生态、气候以及人类活动等的影响[18]。由于目前对生态系统结构与服务之间的复杂关系以及生态过程与服务发挥与保育之间的联系缺乏科学解释[19-20],致使生态系统服务物理量评价存在较大困难。因此,在生态补偿实践中大多采用土地利用变化替代生态系统服务。但事实上,由于土地利用与所提供生态系统服务之间的生物物理联系非常复杂,生态系统服务往往难以完全界定,生态补偿科斯概念采用的完全信息假设在实践中几乎很难遇到;而且,模拟土地用途与生态系统服务供给之间的因果关系所需的技术信息成本非常昂贵,致使交易成本增加。因此,大多数生态补偿项目是以不完全信息为特征的,实践者常常根据所提倡的土地用途对生态系统服务供给产生影响的假设进行决策,例如世界上开展的很多生态补偿项目都假设森林可以提供几乎所有期望的生态系统服务[2]。
    2.3 条件性难以完全遵守
    很多发展中国家的生态补偿案例都不符合条件性标准,Wunder指出“许多项目要么被松散地监控,要么根本就没有监控。补偿是出于善意的给予,而不是取决于生态系统服务供给状况。通常,监控仅限于检查合同要求的土地利用实践是否遵守,而不是检查生态系统服务实际供给是否改变”[5]。为此,Joshua Farley等提出严格的条件性并不太合适[17],首先,执行起来非常昂贵,交易成本会持续增加;其次,有条件的货币补偿有可能通过“挤出效应”产生事与愿违的结果[13]。研究显示[15],如果对人们必须做的事情进行补偿,那么一旦补偿不足,人们就不会好好干;一旦补偿停止了,人们就有可能停止干。可是,假如把补偿看作期望活动所需成本的公平分摊,基于互惠原则,受益者会认为自己有回报的内在义务,即使不监控,他们也会自觉参与社会期望的活动(例如,植树造林),有时严格的监控(对于条件性是必要的)反而会降低积极性和绩效。因此,许多生态补偿项目都是以互惠为基础的[21]。
    2.4 效率和公平的分离
    生态补偿的科斯概念将效率放在首位,认为生态补偿首先应该改善自然资源管理效率,不一定要减缓贫困[21]。基于这种愿景,缓解贫困被看做是生态补偿的积极“副效应”。但在实践中,尤其在政府主导的生态补偿项目中,为了赢得政治上的支持,减少贫困常常被当成另一个目标[12],尤其在发展中国家政策领域常常把生态补偿看做是保护环境与缓解贫困的双赢机制。
    基于市场竞争标准,生态补偿科斯概念认为应优先补偿那些对环境额外性贡献最大且受偿意愿最低的人。通常情况下,贫困程度与所要求的补偿相反,如果按照受偿意愿确定生态系统服务供给者,那么穷人就会成为生态补偿项目的主要受益人,这虽然有可能实现效率与公平双赢,但会引发重要的伦理问题,一是穷人是否都自愿参与生态补偿项目,或在这种自愿协议背后,是否存在穷人因为他们的身份而不能拒绝补偿的情况;二是由于穷人的绝对机会成本较低,致使“环境保护责任”不相称地落在穷人身上,使得穷人选择可替代土地用途的自由度较低,这有可能引起生产性锁定,

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