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对农村环境污染相关主体的博弈分析
自
改革开放以来,我国国民经济长期保持高速增长态势,农民的经济收入实现了较快增长,生活水平不断提高,但是农村环境污染问题也随之日益突出。尤其近些年来,由于各种化肥农药的大量使用、大棚农业的普及,使得土地污染不断加剧,土壤结构也遭到破坏,而中小企业以及畜禽养殖场布局的不合理则使人居环境和流域受到严重污染。福建省环境监测中心的数据表明,福建达到国家规模标准的近6000家养殖场中,没有进行环评、没有上标准设施、随意排放污染物的占九成五。此外,目前政府对于农村环境保护的投入也严重不足,多数环保政策和资金主要用于解决工业和城市的环境污染问题,制约了农村环境污染防治进程的推进。相对于城市环境污染而言,农村环境污染则属于面源污杂,覆盖面广,并且较为分散,治理起来难度极大。那么农村环境污染问题应该由谁来治理呢?《中国环境保护法》第十六条明确规定:“地方各级政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”这就决定了环境保护的主体是地方政府。因此,农村环境治理工作必须要由地方政府的主导下来进行。事实上,自从20世纪90年代实行分税制以后,中央政府统一财政改革为分级财政,强调各级财政分灶吃饭,实行包干制,中央政府与地方政府的利益分离,地方政府开始成了相对独立的利益主体。而在诸多农村环境污染问题中,中小企业构成了环境污染的元凶,居民往往是环境污染的受害者,地方政府则扮演着调节环境污染纠纷的中间人角色,三者间利益的纠结使得环境污染问题显得非常复杂。现实生活中,由于企业追求自身利益最大化,地方政府片面追求经济增长的倾向使得地方政府与当地企业在利益上存在着某种关联性,因此当某个地区发生严重的环境污染事故时,许多地方政府不但很少去制止当地企业破坏生态环境的行为,而且还经常会与当地污染企业同流合污,形成联盟共同对抗当地的居民(公众)的反污染行为,在这多方主体的利益博弈中,呈原子化松散状态的居民显然处于弱势地位,因而很难有话语优势。因此理清地方政府与企业、居民之间的利益博弈关系对于农村环境污染问题的治理工作具有重要的现实意义。本文试图以福建Z集团环境污染事件为例,通过对地方政府与农村环境污染相关主体的博弈分析,提出相关对策措施,以期为地方政府决策提供参考。
一、福建某矿业集团环境污染事件的案例分析
(一)Z集团环境污染事故回放
2010年7月3日下午,福建某矿业集团(以下简称Z集团)旗下J厂污水池发生污水渗漏事件,引发T江下游流域污染,造成沿江水质污染,并导致S县、Y县棉花滩库区出现了鱼类死亡现象。从7月3日至7月31日一个月的时间里,S县X乡下属五个村庄的渔民已全部“失业”,一个多月的时间,他们共死了五百多万斤鱼。这仅只发生在S县境内,没有包括对Y县以及T江下游广东各县市的影响。总之,Z集团污染对于周边的百姓生命健康与农作物的潜在影响恐怕还得假以时日方会完全显现出来。事实上,“7?3”J厂污水渗漏污染事件发生之前就已经发生了一系列环境污染事故:(1)1995年,四五头耕牛在畅饮溪水后暴毙。经化验表明,几项金属含量指标严重超标。(2)2000年8月25日,一场百年不遇的山洪冲垮了Z集团拦截废矿渣的大坝,带有氰化钠残留液的矿渣呼啸而下,将坝下X村几乎全部淹没。(3)2000年10月,一辆载有10.7吨氰化钠的卡车倾覆在某山涧以来,人们已经不再饮用取自T江的自来水。(4)2009年9月28日,库区暴雨酿成洪水,鱼死了一大片。根据提取的水样化验结果显示,水中铜离子明显超标。既然这么多年,Z集团发生了一系列环境事故,那么有关部门就没有监管吗?事实上,Z集团早已被上级环保部门“屡教”:(1)2008年Z集团接受上市环保审查时,被勒令停产整顿的5家下属公司,直到2010年5月环保部再次核查,整改仍未完成。(2)2010年5月,环保部发文批评了包括Z集团在内的11家存在严重环保问题的上市公司,称Z集团7家下属子公司存在不同类型的环保问题。(3)此次肇事J厂在2009年9月就曾收到福建省环保部门的整改要求。但直至此次突发事故,一年前要求的整改仍未完成。为什么环境污染频发,各级环保部门也一直在监管并提出整改要求,最终还是爆发“7?3”Z集团污水渗漏污染事件呢?经上级环保部门以及媒体的深入调查,最终一个官商不分、一企独大的上市公司的轮廓逐渐清晰,个中利益关系纷繁芜杂,纵横交错,使得环境污染问题长期得不到有效根治,最终酿成巨大灾难。
(二)A集团环境污染相关主体分析
主体一:Z集团股份有限公司,是一家在香港交易所上市的工业公司,主要业务是从事金属矿产的勘探、开采、生产、冶炼及销售,为中国规模较大的矿业企业之一。主体二:Z集团周边及T江流域下游的居民是Z集团环境污染事件最直接的受害者;主体三:作为地方主管部门的S县政府。
(三)S县政府、Z集团、居民三者的利益关系分析
“Z集团之所以走到今天,所有的问题,就在于S县政府是一个A加H股两地上市公司的最大股东。”2010年7月30日,一位S县老干部对《南方周末》表示。Z集团作为作为S县最大的企业,Z集团从一个县属国有企业发展至中国最大的XX金属生产企业,每一步都深深打上政府的烙印。“在Z集团发展壮大过程中,政府一直重点呵护、保驾护航。”同时,Z集团自1993年成立至今,对于S县财政的贡献也作出了很大的贡献。据有关数据表明,Z集团对S县财税贡献最大的时候,可以达到全县财政收入的近60%。而代表S县国资委的XX国有资产投资经营有限公司则是Z集团的最大股东(占28.96%的股份),因此有种说法:“S县就是Z集团,Z集团就是S县”。Z集团与当地政府关系密切的另一个重要特点就是许多政府官员都是Z集团的高管,其中Z集团的董事长是S县财政局局长刘XX,S县原副县长郑XX,S县委常委、县委办主任林XX都曾担任过Z集团的监事会主席。此外,Z集团还高薪聘请了大量的退休官员为公司出谋划策。据《经济参考报》7月19日报道,当地居民称污染问题与地方政府保护有直接关系。记者了解到,Z集团管理团队有浓厚的官员背景,多位管理人员曾供职政府部门。其董事会、监事会成员相当部分有政府部门工作背景。可见S县政府与Z集团之间的利益关系之密切已近乎水乳交融的境地了。政企关系如此这般,以致每当Z集团发生重大环境事故时,S县政府在处理Z集团与周边受害居民的环境污染纠纷时,实在很难保持一个中立的立场。事实上,周边环境污染受害居民的维权之路一直都面临着诸多的障碍。近些年来,有关Z集团污染的举报很多,亦有上访维权现象,但一直没有得到妥善处理。此次“Z集团7.3事件”貌似突发事故,实则是长期积累的问题的一次集中爆发,其根源在于地方政府及相关部门与Z集团长期利益共谋的后果。
二、地方政府与农村环境污染相关主体的博弈分析
如前所述,在从计划经济向市场经济的转型过程中,居民、企业、地方政府在环境问题中的主体性地位日益重要,可以说这三者之间的利益合作与博弈是造成当前农村环境问题复杂化的重要根源之一。接下来,我们分别就三者围绕着环境问题的关系进行逐个分析。
(一)转轨时期地方政府与企业的关系
当前,在计划经济向市场经济的转轨过程中,地方政府与企业围绕着农村环境问题所展开的利益关系中包含着博弈与合作。首先地方政府与企业是一种利益博弈的关系。一方面,作为一方公共利益的维护者———地方政府有义务也有责任扞卫当地居民的公共利益,当然也包括本区域居民的环境利益。而企业则是环境问题的主要制造者。因此在这个意义上来说,地方政府与企业存在着某种对立的关系。地方政府对于企业行为的调控或引导主要是通过制定公共政策来进行的,也就是说,政府是公共政策的制定者,企业则是公共政策的实施对象。地方政府作为一方的管理者,它在实现本区域社会福利最大化目标的过程中必定会与企业的环境污染行为产生冲突。在双方利益博弈中,我们假定只有一个地方政府与一家污染企业,在由地方政府与污染企业构成的博弈模型中地方政府有两种可选择的策略:惩罚和不惩罚;污染企业也有两种策略:贿赂并继续污染和不贿赂但自行治理污染。假设该博弈模型的支付矩阵如表1:在以上图中的支付矩阵中,第一个数字代表污染企业的收益,第二个数字代表地方政府的收益,实际上就是社会收益。如-8代表地方政府进行惩罚时,污染企业实施环境污染行为的收益为-8,而社会收益为2,在这里需要注明的是,社会收益和污染企业的支出并不是一致的,因为我们知道地方政府实施惩罚也是要付出成本的,所以社会收益中需要扣除实施惩罚所付出的成本部分,同样,其他数字也可以作类似的解释。很明显,我们从以上的支付矩阵中可以看出,当地方政府对污染企业不惩罚或纵容企业的环境污染行为时,企业选择污染行为,因为污染的收益为7,不污染的收益为4,实施污染行为的企业比污染所得的收益多出3个单位;当地方政府对污染企业实施惩罚时,污染企业选择不污染,因为企业实施环境污染行为的损失为8,而不污染的收益为6,相比之下,企业选择不污染要比污染多得到14个单位的收益,显然,企业会选择不污染。污染单位的最终选择将取决于它对环保部门惩罚力度的预期,也就是他对风险程度的判别。如果污染企业被地方政府严惩的概率为10%,则污染企业:不污染的收益=4×0.9+6×0.1=4.2污染的收益=7×0.9-8×0.1=5.5从以上企业污染与不污染的收益情况的比较来看,企业污染的收益要比不污染的收益要多出1.1个单位,因此企业作为理性的经济人,它有着选择污染行为的激励,从而会选择污染。因此为了使企业改变对污染行为的选择,就必须通过加大污染企业对地方政府严惩的预期的方式来增大企业选择污染行为的成本。如地方政府对污染企业惩罚的概率为90%,则污染企业:不污染的收益=4×0.1+6×0.9=5.8污染的收益=7×0.1-8×0.9=-6.5当政府加大对企业的环境污染行为的严查力度后,即把地方政府对企业的惩罚概率设定为90%后,企业污染与不污染的收益比较就发生了很大的变化,企业如果选择污染行为的话,它不但得不到任何收益,而且还要为之支付成本6.5,相反,如果企业选择不污染的话,那么它将得到5.8个单位的收益。所以要使减少或杜绝企业的环境污染行为的话,就必须加大污染单位对地方政府惩罚的预期,增大企业污染的成本。其次,地方政府除了要保护好当地的生态环境外,它还有发展当地经济的重要责任:解决当地居民的就业问题,提高本行政区域的整体经济福利水平,帮助居民实现增收问题。而企业在这方面则发挥着主要的作用,这就使得地方政府与企业除了因环境污染问题而形成的对抗或冲突关系外,它们之间还因为对经济利益共同的追求存在着某种变相共谋的关系。一方面,一个地方经济利益目标能否实现,在很大程度上取决于该辖区内企业的发展状况,因为企业良好的发展态势可以为当地解决大量的就业问题,从而能实现居民的增收问题和生活水平的提高,同时还能给当地政府带来大量的财政收入以及推动当地相关产业的发展。对于政府官员来说,本辖区经济的发展则可能为其日后晋升提供了很好的政绩。正是由于地方政府与辖区内的污染企业存在这种高度依赖的关系,使得地方政府对企业污染行为的任何严格规制无异于对自身利益的取缔,这无论是从地方公众利益还是从地方政府自身特殊利益的考虑,都不是一种理性的选择。一般来说,对辖区企业的环境污染行为,除非污染后果特别严重,以至于引起众怒或上级政府的不满,否则,
