近十年来农民用水协会的回顾及展望

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    一、农民用水协会的发展历程
    农民用水协会在我国最早可追溯至古代农业社会。作为传统的农业大国,在我国曾存在由乡绅、乡民、族长、族人建立起的正式或非正式跨村界水管自治组织。建国后,传统水管组织不复存在,农田水利工程建设、水资源分配等功能转移到人民公社和生产队手中。其后,家庭联产承包制带来农户分散经营,使得农民用水无序、农田水利设施老化等现象普遍存在。在此背景下,重建农村水管组织就成为亟待解决的现实问题。20世纪80年代中期世界范围内兴起了一场旨在通过转嫁用水责任和权利来减轻政府负担、提高灌溉效率的灌溉管理体制改革浪潮。这一历史背景下,湖北漳河灌区依托世行贷款于1995年成立了我国第一个农民用水协会———红庙支渠用水者协会。此后,农民用水协会在水利部等部门的联合推动下,在全国范围内迅速普及。据水利部农水司统计数据显示,截至2009年10月全国成立用水协会52700多个,管理灌溉面积1353多万hm2,占全国农田有效灌溉面积的23%,其中20600个协会已在民政部门注册登记。
    关于农民用水协会发展历程,水利部副部长翟浩辉曾在全国农民用水协会工作经验交流会上将其大致分为探索阶段(20世纪90年代初期至中期)、试点阶段(20世纪90年代末至21世纪初期)、推广阶段(2002年后)[3]。农民用水协会在其发展过程中具有明显的政府主导和规范的特征。如2002年7月湖北省荆门市出台全国第一个用水协会的地方法规文件《荆门市农民用水者协会管理暂行办法》[4]。同年9月国务院办公厅转发《水利工程管理体制改革实施意见》,提出“要探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”[5]。2005年水利部、国家发展改革委、民政部等三部委发布《关于加强农民用水户协会建设的意见》[6]。2006年7月三部委又联合在新疆召开了全国农民用水户协会工作经验交流会[7]。同年10月水利部农水司在湖北省宜昌市举办中国-西班牙合作中型灌区农民用水户协会培训班[8],标志着重点中型灌区的农民用水协会建设工作全面展开。2007年中央一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确要求推广农民用水户协会参与灌溉管理的做法[9]。2009年10月农民用水户协会高效运行专题研讨会在京举行[10]。2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出要大力发展农民用水户合作组织[11]。
    由此可见,农民用水协会经过10多年的试点、推广和发展,已经迅速普及成为我国基层水利管理体制中的一个重要组成部分。与此同时,随着农民用水协会的大规模普及和深入探索,农民用水协会自身运行问题及其社会影响也在引起学界日益广泛的关注。
    二、农民用水协会研究回顾
    研究人员主要围绕农民用水协会的概念、特征、地位、分类、运行机制、作用、存在问题与对策等内容展开了广泛研究。
    1.基础研究
    (1)农民用水协会的概念。概念界定是从事社会研究的基础。对于农民用水协会的概念,有的研究人员侧重于从组织运行机制与管理职责的角度予以界定。如苏孝陆将其定义为“管理层由用水户民主选举产生,实行民主管理,负责辖区内的工程管理维护、与供水单位签订供用水合同并向全体用水户配水的具有法人地位的农民用水合作组织”[12]。有的研究人员侧重于从组织边界的角度界定。如李友生等界定为“按水文边界(支渠或斗渠),由渠系内的用水户共同参与组成的一个有法人地位的社团组织”[13]。丁平界定为同一小型农村水利工程或大中型灌区同一支、斗渠灌溉范围内收益农户,在志愿的原则下,通过民主方式组建、依法成立的具有独立法人地位的非营利性的农民用水合作组织[14]。
    (2)农民用水协会的特征。刘其武认为漳河灌区农民用水协会具有独立性、公共性、非营利性、经济自立性4个特征[1]。张陆彪等指出农民用水协会呈现按照市场机制进行商品水的交易、农民用水户参与灌排区管理、具有明确法人地位、用水户协会与农村经济发展良性互动4个明显特征[15]。杨海燕等指出农民用水协会的主要特征有以下5个方面:不改变成员的财产所有权关系;退社自由;专业性强;民办、民营、民受益;以水文边界为界限开展服务与合作[16]。
    (3)农民用水协会的地位。冯广志认为成立具有法人地位的、性质明确的农民用水协会,既是开展用水户参与灌溉管理改革试点的基本要求和目标,也是参与式灌溉管理的主要内容[17]。苏孝陆进一步指出,农民用水协会不仅是参与式灌溉管理的基本形式,也是中国灌区水市场不可缺少的主体形式[12]。王雷等则指出农民用水协会在实践中扮演的角色更多地是参与者和监督者,而非组织者和管理者[18]。
    (4)农民用水协会的分类。研究人员从资源条件、所有制、运行机制等方面对农民用水协会进行了分类。如王雷等依据动力来源将农民用水协会分为世界银行模式和其他模式,并从形式、体制、运行、管理等方面细致比较了2种类型用水协会的异同[18]。胡玥琳等根据所有制形式、资源依托形式等,将北京市村级农民用水者协会划分为蔡家甸模式、蔡家洼模式、后焦家坞模式、庄头峪模式、平谷峨眉山村模式5种类型[19]。徐成波在进一步的研究中,以水资源条件为划分标准将农民用水协会划分为水资源依赖型、水资源自给型和水资源补充型3种类型;以农业水费构成类型为划分标准将用水户协会分成“两费制”和“协会综合水费制”两类[20]。
    2.运行机制研究
    (1)动力机制研究。对于农民用水协会的动力机制,有些研究者倾向于从制度规范、社会资本的角度予以研究。李琼等提出以协会的组织和契约性规则为正式制度,结合互惠合作为核心的群体规范等非正式制度共同构成“管水协会”的集体行动机制[21]。罗兴佐在运用制度分析的方法比较税费改革前后农田水利的制度供给后提出,由于社区组织资源不足,市场化及农民用水协会只能解决那些可以排他、共同享有的收费水利供给难题[22]。也有些研究者倾向于从组织运作形式来研究农民用水协会的动力机制。如周玉玺等从组织运行效率的角度出发,比较了以水利合作社和用水协会为组织载体的农民自主协商灌溉制度与完全市场制度、政府集权制度的运行机制[23]。在农民自主协商灌溉管理制度中,农民通过一直参与规则起草、不断设计有效规则、自主选择监督管理人员等活动,增强了合作的积极性。
    (2)内部合作机制。农民用水协会的自组织性决定了农民的内部合作机制是农民用水协会运作机制的重要内容。学界主要结合公共选择理论、集团理论、博弈论等理论对农民用水协会运行过程中的农民合作状况作了细致研究。贺雪峰、吴理财从农民的公正观、生活境遇入手解读了农民在参与用水协会过程中的行动逻辑[24-25];董磊明从农民工生产生活状况、外在制度、体制对村庄影响的角度探讨了用水协会运作困境的原因[26];罗兴佐则通过分析农民合作类型与基础揭示了农民关于用水协会行为的合作精神[27]。其后,贺雪峰等又从农村公共物品供给均衡的角度指出农民用水协会是农民出资最少、最理想的农村灌溉用水方式,但必须满足以下条件:小规模群体;具有强大向心力和道德感;惩罚机制健全;稳定预期;低流动性,并进一步指出农民用水协会的理想状态几乎不存在,农村公共物品的供给需要有强制力[28]。胡振鹏等通过剖析一个百年不衰的农民水利协会,用重复博弈理论研究了农村社会化服务组织形成条件和合作机制。他们认为,需要凭借民主管理、处事公平、管理者的奉献精神来提高农民合作意识和凝聚力[29]。
    3.作用研究
    研究人员从经济、社会、政治等诸多方面对农民用水协会的作用作了大量经验归纳研究。如刘其武根据漳河灌区实践经验,认为农民用水协会的建立带来了主动投入效应、自我管理效应、减负效应、市场效应4个方面的益处[1]。伏新礼认为农民用水协会的主要功能有增强农民的民主管理和民主决策意识,提高水费计收及用水管理的透明度,精简管理人员,促进节约用水,减轻农民负担[30]。高凤便等指出农民用水协会的运行效果主要体现在降低灌溉成本,加大支、斗渠及以下田间工程的投入,减少行政干预,增强基层水管工作能力[31]。陈菁等运用关系链理论来分析农民用水协会作用后得出如下结论:农民用水合作组织的存在使得农村水利的水管理形态(纵向关系)和利用形态(横向关系)得以实现,并呈现自治-协同性,建设农民用水合作组织是农村水利管理发展方向[32]。杜秀文等在分析灌区管理制度变迁时指出,对于无法明确主体的“共享产权”,农民用水协会可以通过约束用水户不当行为,降低监督费用,减少制度成本[33]。杨海燕等指出农民用水协会具有组织功能、中介功能、载体功能、服务功能[34]。周志轩等在分析宁夏农民用水协会参与灌区管理情况后,将农民用水协会在灌区管理中的作用归纳为理顺用水管理体制、改进田间工程管理、维持灌溉秩序、加快水费收缴进度[35]。宋力等以江苏赣榆县灌区用水农民用水者协会实践为例,指出农民用水协会的主要成效有:理顺用水管理体制,节约灌溉水量,提高水费收缴率;拓宽工程建设资金来源渠道,改善农村面貌;提高农民的民主决策意识,民主管理能力增强;规范用水秩序,提高灌溉效益[36]。
    4.存在的问题与对策研究
    (1)农民用水协会存在的问题研究。研究人员着眼于制度建设、队伍建设、资金投入等角度,通过实证调查、案例分析、理论探讨等方式对这些问题予以剖析,并深入阐述其中的不足。如张陆彪等在调查过程中发现,农民用水协会在运行过程中存在农户民主参与和管理不足、用水协会无水费收集权、用水协会财务管理不公开、用水协会徒有形式、缺少用水利益补偿机制、农户对用水协会认识不清等问题[15]。由金玉等指出农民用水协会在组建过程中存在宣传培训不到位、接收渠系工程老化破损、组建程序不规范问题;在运行过程中存在渠系工程产权不明晰、维修资金不足问题[37]。许东屹指出当前农民用水协会存在的问题主要有:大多数协会按行政村边界而非水文边界组建;田间工程配套差,缺乏正常运行经费;协会注册登记难,法人地位无法确立,缺乏相关法律支撑;协会规则不完善,运作不规范,人员素质不高;不同地区的协会发展不平衡[38]。赵立娟从制度经济学的角度指出农民用水协会建立后的潜在问题有:产生新道德风险的概率增加,产生新的交易费用,机会主义行为导致水费再次流失,路径依赖问题[39]。周晓平等认为我国农民用水协会存在的问题主要包括农民参与的自主性不强,工程的完好性差,计量设施缺失,缺少运作经费,人力资本缺失等[40]。苏林等指出,我国用水户协会存在的问题包括水权问题、协会人员素质教育问题、灌溉工程配套问题、协会规模问题[41]。
    (2)农民用水协会建