章程制定应反映教育的改革进程

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章程制定应反映教育的改革进程 文章 来源 e du.net
    一、章程是现代大学制度建设成果的集中体现
    经历了30多年的改革开放历程, 我国高等教育在教育宏观管理体制改革和学校内部管理体制改革两方面均取得了巨大的进展, 建设现代大学制度的条件已基本成熟。现代大学制度“是现代大学发展的重要标志”,《教育规划纲要》明确提出要“推进政校分开、管办分离”、“落实和扩大办学自主权”、“构建政府、学校、社会的新型关系”,在“完善中国特色大学制度”部分要求“各高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。” 《办法》在第一章总则第一条开宗明义指出“为完善中国特色大学制度,指导和规范高等学校章程建设,促进高等学校依法治校、科学发展……制定本办法。”因此,章程制定是现代大学制度建设的重要内容,是为了高等学校的科学发展,章程应是高等教育最后改革成果的集中体现。
    1.章程制定工作的全面启动预示着高校法人地位进入实质性落实阶段
    章程是约定和阐述独立主体使命,界定内部各利益关系的责任和义务,处理和外部利益相关方的关系准则,书面写定的有法定意义的组织规程。章程的主体必须是独立实体,非独立实体不能有章程而只能有内部规章。我国1995年的《教育法》规定学校有按照章程行使自主管理的权利,1998年的《高等教育法》规定高等学校自批准之日起取得法人资格。但是,由于长期以来高等学校并没有被称之为“大学宪法”的章程的存在,国家法律很难落到实处,学校自主权难以真正落实,这才有过去经常出现的权力“放”与“收”的循环和近年来热议的高等学校“去行政化”之争。
    《办法》第三条标明“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”。高校法人地位的实现需要理清两种关系:办学的外部关系,即所谓的面向社会和依法办学;办学的内部关系,即所谓的自我管理和约束机制。第一种关系主要由法律明确,章程承接一下;第二种关系主要由章程明确,辅之于具体的内部规章。因此,章程“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”,是推动和规范高校面向社会依法自主办学的基本依据,这才有其“大学宪法”之义。
    改革开放30 多年来,我国开展了轰轰烈烈的高等教育管理体制改革。但是,一方面政府宏观管理部门在不断进行着下放权力的尝试,另一方面具体业务机构又一直在寻求工作上的抓手,致使高等学校以行政化的方式和逻辑获得并分配高等教育资源,始终达不到建立现代大学制度的目标。借此章程制定全面启动之际,我们需要努力推动高校依法自主和按章办学,协调好政府与高校的关系、完善学校的治理结构,认真将改革的成果以章程的形式固定和规范下来。这就是笔者所指的全面启动章程制定的里程碑含意,即将章程的制定过程看作是现代大学制度改革、建设和完善的过程,看作是促进高等学校发展的过程,章程是改革成果的体现。
    2.章程可以视为政府与高校间的合约
    由于此次章程制定的主体是各高校,因此很多人认为章程不必涉及政府与高校的关系,因为学校无权界定它,其实不然。首先,章程的上位法律已充分地规定了高等学校的法人地位;其次,《办法》第五条明确表示“高等学校的举办者、教育主管行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则,以章程明确界定与学校的关系”;另外,《办法》第二十三条还明确规定了教育行政部门的核准制度。核准即审核批准,表示认可,章程此时体现出了政府与高校间的合约价值。
    现代大学制度的建立,有赖于一种科学的政府与高校的关系,方向是已经确立的“政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制”。为此,需要明确高校与政府的关系,充分尊重高校办学自主权,规范政府管理高校的行为。政府和高校都是为公共利益服务的机构,二者在存在形态和地位上有一定的独立性和平等性,彼此的领域性质不同,应该以符合各自规律和运行规则的方式运转。高校与政府部门间的平等、伙伴关系,并不意味高校可以在发展和管理上的无政府或无序。当今社会,高等教育已与社会经济发展、国家综合实力和竞争力紧密地联系在一起,办学已不仅仅是处理学校内部的事务,高校不能超越社会而独立发展,政府也不可能放弃自己应有的责任。因此,有效的管理应是学校意志和国家意志的综合体现,满足着政府目标和高校自主的双向要求,这样才能实现学术和国家利益的最大化。问题的关键是什么样的管理模式能满足这样的要求。
    政府对高校的合约管理是能满足这种要求的一种方式。即在《高等教育法》等有关法律法规及国家发展战略的框架下,政府对高校提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划,提供财政及政策支持、进行绩效评估,高校在宏观框架内实行自主办学。章程可视为政府与高校间的一种合约。在性质上,这种合约关系为行政契约,界于行政行为和私法契约之间,兼具行政的公务性和契约的合意性。
    3.章程展示着高校独立法人的组织规程
    章程需要向内外部昭示它是如何办学和发展的,是如何依法治校、按章管理的。章程首先要彰显高校的使命。
    不同高校的使命是有差异的,使命及其具体的办学目标与学校定位和人才培养特色密切相关。《办法》第七条规定章程应载明“学校的机构性质、发展定位,培养目标、办学方向;经审批机关核定的办学层次、规模;学校的主要学科门类”等,充分表达了对使命的要求。明确使命,能使高校内部、政府部门、社会机构与大众等主体从战略高度思考学校的发展方向,也会对教师和学生的行为起到了一种潜移默化的指引作用。与使命一致的事情可以做,不遵循使命的事情不能做,保证高校不“见利忘义”、盲目发展。体现使命的办学目标,一定要明确、具体、稳定,要能把学校的定位规范下来。
    章程更要清晰地界定内部治理关系。这种关系主要体现在决策机构、行政机构、学术机构的划定上,包括机构间的运作程序,各机构及重要岗位的职责、义务等。不同高校的内部治理结构在大的组织框架下可以根据学校实际与发展需要而有所不同,应当有利于推进教授治学、民主管理,调动基层组织积极性。对此,《办法》均有指导性意见。
    二、章程的制定过程需要与高等教育的改革过程相衔接
    章程是改革的成果,但改革不是一次完成的,章程的制定要体现改革的进程。一般而言,通用的文件总是规范着最基本的要求,甚至可以说是最低的要求,因为它要促进改革而不能限制改革,否则就会都定死了。因此,在许多改革的难点尚未突破的情况下,仅满足于近一、两年内把章程制定完成可能还不够,因为此时的章程还很难具备“大学宪法”之效力。笔者认为,初步制定的章程需要有一个试行和完善期,这也是一个促进反思的过程,之后仍需不断吸收改革的成果。待再经历几年的实践探索、检验,各项改革已取得基本的成果,把它们吸收进来,到2020 年形成规范性的正式章程,真正实现依法治教、按章办学。主要涉及的改革有:
    1.现代大学制度建设
    加强章程建设是《教育规划纲要》在“完善中国特色大学制度”中提出的重要内容,章程制定必须放在现代大学制度建设的框架下考虑。
    按照《教育规划纲要》的要求,“推进政校分开、管办分离,落实和扩大学校办学自主权”是现代大学制度建设的前提。为此,我们需要转变政府管理职能,加强宏观管理,由重过程管理转向重目标管理,由直接管理为主转向间接管理为主,由以审批项目、分钱分物为主转向以搞好规划、调控、监督和服务为主。在学校自身运转方面,也要由过去主要根据上级的指令、指示、项目办学,转变为在国家大政方针指导下,学校依法办学和面向社会自主办学。总之,我们可以以制定章程为契机,推动高校的自主办学工作,使高校的运行在有法可依的基础上进一步地有章可循。
    在高校内部治理结构方面,我们需要在充分把握大学管理特点的基础上,探讨“党委领导、校长负责、教授治学”的分工实现机制,使得党委的领导权、校长的行政权和教授的学术权,不缺位、不越位。界定党委和校长的职责,通过科学合理的责任分工保证办学的有序并激发办学的活力,党委的领导权和决策权体现在重大事项上,校长在党委重大决策的基础上负责学校行政体系的运转;注重学术和行政两支队伍的建设,二者的管理和激励模式完全不同,不能混在一起,要精心铺架学术人员和行政人员并行成长的学术生涯和管理生涯“双梯阶”发展道路,努力打造踏实、严谨、创新的学术业务队伍和精干、高效、专业化的行政管理队伍;探讨如何从制度上保证学术委员会对学术问题的决策作用,整合校级学术机构权力,赋予“学术委员会”最高学术决策权,统辖具有学术性质的各个委员会,以避免行政对各学术事务的分散掌控;加强基层学术组织建设,在院系层面建立“教授会”,作为重大问题的决策机构,强化学者共同体治理模式,学院院长实行教授会推举、学校任命制, 以院长为首的行政体系负责院系的正常运转、执行学校的指示和教授会的决策; 加强教职工代表大会、学生代表大会建设,保证民主监督机制。
    章程应呈现高校与其它利益相关方关系的内容,明确社会各利益群体参与治理的方式。公办高校要体现国家意志和公共利益,可结合学校的自身定位要求突出一些重点,如高水平大学如何兼顾自主办学和公共利益需求、行业特色大学如何加强与行业的联系、地方大学如何与地方发展融为一体等。这些关系影响着高校的治理方式。
    2.高校分类体系建设
    《办法》第十四条规定“章程应当围绕提高质量的核心任务,明确学校保障和提高教育教学质量的原则与制度”,第十七条规定“高等学校起草章程,应当深入研究、分析学校的特色与需求”。《教育规划纲要》提出要“建立高校分类体系,实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用,引导高校合理定位”,并提出“逐步实施高等学校分类入学考试”、“建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制”、“建立动态调整机制,不断优化高等教育结构……重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”等具体内容。章程制定,应当反映学校的办学特色。
    提高高等教育质量需要促进高校办出特色。高校分类的根本目的是为了社会需求和人的选择,大众化教育阶段和精英教育阶段的本质区别不是培养不培养“精英”的问题,而是培养精英的多样化问题,是精英范围、领域、数量的扩展,社会需要多种多样的创新人才。高等教育质量的提高离不开人才多样化的实现,