广州市村民自治发展报告
一、调查的基本情况
2002年是广州市农村村委会换届选举年，广州市委、市政府要求换届选举工作1月启动、8月结束。为了保障村民民主权利的实现，保证村委会换届选举依法有序开展，由广州民政局牵头，联合广州市社会科学院社会学研究所、中山大学行政管理研究中心，组织了“广州市农村基层民主自治过程研究”课题组，2001年9月到2002年3月，课题组在广州的6个区（市）的8个镇进行了实地调查。
调查的基本目的，就是具体深入了解村级组织现状、村委会直选后村民自治的成功经验以及面临的主要问题。具体调调研内容包括四个方面：党支部与村委会组织建设、村民选举过程以村级民主管理制度建设、村政组织和村经组织的关系、镇村关系。调查地点分布在白云区、天河区、番禺区、花都区、增城市、从化市的8个镇12个村。市民政局李局长与课题组一同到了增城市开展调查研究。在调查期间，课题组得到了各区（市）有关领导、镇村两级干部的大力支持，得到了村民群众的积极配合。课题组一共召开了10次座谈会，完成了80个有效问卷调查（其中村干部问卷调查21人，村民群众59人），从区、镇、村三级组织收集了一批文字材料。本调查报告就是在综合分析我们的座谈记录、问卷数据和文字材料的基础上形成的。
二、广州市村民自治发展的基本判断
1988年，我国农村管理体制的重大变革就是，撤社设乡、改队为村。当时的广东农村大部分实行了撤社设乡（镇），但在原生产大队的基础上设立农村管理区，乡镇在农村管理区设办事处，作为乡镇政府的派出机构。然而，广州、深圳农村同全国保持一致，建立了乡政村治的结构。10年后，在广东省委书记李长春和其他领导的大力推动下，广东省决定在全省范围实行村委会直接选举、全面推进村民自治进程，一举摘掉了“富裕的广东不搞农村民主”的帽子，并且使广东农村基层民主制度建设获得了“在高起点上后来者居上”的赞誉。应该说，一直实行村委会制度的广州农村，对广东省农村基层民主的与时俱进发挥了“桥头堡”的示范作用。1998年，乘全省统一实行村委会制度、直接选举村委会的改革东风，广州的村民自治由此进入了新的发展阶段，农村基层民主制度建设上了一个新的台阶。
从本次调查情况来看，我们可以得出如下几个基本的判断。
1、广州农村普遍建立并切实实行了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的村民自治制度，体现了与时俱进的时代要求。 广州既是一个进入了快速现代化车道的国际大都市，也是一个拥有1279个建制村的城乡大都会。1998-1999年，广州市这1279建制村全部按照“一法两办法”实行了村民直选。在直选过程中由于各级党委、政府领导高度重视，做到了领导到位、机构到位、人员到位、经费到位和宣传到位，动员了广大的农村群众积极参加选举，全市参选率达到了97.66％。
从市委一直到村支部，从市长一直到普通村民，对本市首次村委会直选表现出了极大的热情。为了严格按照“一法两办法”规定的程序选举村委会，各级党政部门，开足马力，广泛动员，充分运用广播、电视、报纸等大众传媒渠道，提高全社会对村民自治认识，激发村民的参与意识。同时，各地政府和农村基层组织充分利用村民群众喜闻乐见的形式，如横幅标语、宣传栏墙、“致选民的一封信”等方式把民主的精神播种到千家万户，从而营造一个民主的社会环境。例如花都区花山镇，在这个有近45000个选民的镇里，各村张贴、公布、发放的有关选举的资料近2万份。广州的其他镇村也同花山镇一样，让政策上墙，把法律法规普及到农民的心坎上。可以说，这是人民公社解体以来，广州农村所进行的一次最广泛的民主的大动员，因而具有深远的历史意义。 党委政府的广泛民主动员，奠定了村民直选的群众基础，激发了村民群众的民主参与意识，体现了中央、省、市各级党政领导放手发动群众、推进基层民主自治的信心和决心。这种动员、这种决心，得乎民心、顺乎民意，村民群众衷心拥护。我们的调查数据也显示，77%的被访者表示在当地农村中央的威信高；77%的被访者认为省委的威望高；61%的被访者认为区（市）委威信高。没有一个? 环谜呷衔?醒胛尥?牛?挥?个人觉得省委威信比较低，2个人认为区（市）委威信比较。一个在群众心目威信高的党，关键是她能够与时俱进，顺应时代发展的潮流，时刻代表和维护最广大人民群众的根本经济利益和民主权利。这是我们在调查分析中得到的一个基本判断。
党和政府大力推进的村民自治和民主选举，不仅赢得了广大村民群众的拥护，而且为促进农村经济社会发展、维持农村社会稳定局面、丰富社会主义精神文明提供了制度基础。我们的调查数据显示，86.2%的被访者认为村委会选举重要；68.4%的人表示对上届村委会选举程序满意；70%的人表示对上一届村委会选举的结果满意；79%的人认为他们村的村民很配合或者配合村委会和党支部的工作。谈到村委会选举的具体作用，51.9%的被访者表示村民直选确实有助于改善干群关系；41.6%的人十分肯定地表示，村民直选有助于反腐败；67.5%的人反对这样一种观点，即认为“村委会选举对村民没有好处”。
村民群众欢迎村民直选，是因为这不仅为村民群众提供了民主参与、民主管理的制度渠道，而且为村民群众提供了表达和诉求经济利益和政治权利的机会。在上一届的村民选举中，广州大部分农村采取“海选”方式选举村委会，从候选人提名及预选到正式选举，对高标准严要求还不是很熟悉或者习惯的镇村干部和村民群众，绝大部分都是“按程序办事”、“依法律办事”，从而使全市的村委会选举工作得以顺利进行。我们的调查数据分析，支持上述观点。 在调查过程，镇村干部、村民群众都向课题组反映了选举过程中出现的一些问题。分析起来，有些是认识问题，即新出炉的法律法规中的部分内容与镇村两极组织所习惯的或者现有政策规定有出入的方面表示难以把握。例如，村干部的梯队建设、组织培养与村民直选的矛盾，干部队伍的“四化要求”与村民选举的低限制的矛盾等。又例如，如果鼓励村民竞选，那么“竞选”与“拉票”如何区分；哪些拉票行为应该许可，哪些属于违法的贿选行为，如此等等。有些问题则是客观存在的现象。比较突出的主要有：宗族房头对村委会选举公正的影响，选民资格的认定标准和程序，流动票箱的使用与监督，候选人与村民的见面方式、竞选演说的内容规范等等。如何正确认识和解决这些问题，需要在今年的换届选举中给予充分的注意。 我们认为，上一届广州市村委会选举和村民自治制度建设的基本经验和成就，一是从省委省政府到市委市政府，对实施村民自治、推进基层民主显示了坚定的信心和决心，进行了广泛的民主动员，激发了村民群众的民主参与意识。二是“一法两办法”所确立的民主选举原则、民主管理规则赢得了农民群众的广泛认同和支持，民主制度已在广大农村建立起来。因此，即使现有的某些制度环节还需不断地完善，但已在民主动员中发动起来的农村民主，只能在把握新情况、解决新问题的实践中坚定步伐地向前走。那种“向后看”、“向后走”的心态，既不符合“与时俱进”的时代要求，更是没有出路的。
2、建立健全农村基层民主制度有助于加强和改善农村党支部的核心领导地位和能力，增强村委会的职权和村务管理能力，促进农村社会经济的可持续发展。
不少人当心，村民选举会导致村委会大权独揽，而党支部大权旁落。如何在实行村民自治的新形势下，既保障村民的民主选举权利，搞好村委会建设，又加强和保证党对农村工作的领导，这不是一个单选题，不能采取非此即彼的教条主义态度。有一些人，认为选举出来的村委会要置于党支部领导之下，使村民选举发挥不了增强村委会工作职权和村务管理能力的作用，从而对村民自治持怀疑悲观的态度。还有些人，认为选举的村委会很有可能被宗族房派甚至黑恶势力所把持，从而危害农村社会的稳定。我们在调查中，确实发现了类似的问题。但分析问题的根源，我们的结论是村民选举、民主管理不是这些实际问题的根源，反而为解决上述问题提供了根本的途径。 首先我们看看村民和村干部是如何看这些问题的。54.5%的被访者认为村党支部在本村有威信（13%的人认为威信一般，5%的人认为威信低）。与回答相符合的两个指标是，有78.9%的被访者赞成“村委会应当服从党支部领导”，60.5%的人赞同“村主任应当服从村支书的领导”。联系前面的分析来看，积极参与村委会选举的村民，并没有把村委会和党支部对立起来，在他们看来村委会应当服从党支部的领导，才能团结一致带领全村致富奔小康。在回答“您对村里的干部带领大家致富本小康方面的表现满意吗？”这个提问时，7.5%的被访者表示很满意，55%的人表示满意，21.1%的人表示不满意，在80个被访者中只有2个人表示很不满意。关于谁应当是村里的“第一把手”这个问题，有66.3的被访者认为应是村支书，12.5%的人认为是村主任，11.3%的人认为是村民代表会议。同时，有86.2%的被访者认为村委会选举很重要（认为不重要的只有3.8%），认为村民选出来的村干部比乡镇委派的干部更廉洁（31.3%；回答无差别的为10%；没有回答的占55%）、更敢于抵制不合理的土政策（22.5%；回答无差别的为10%，其余没回答）、更热心为村民群众服务（35.%,回答无差别的为8.8%，其余没回答）、更公正（33.8%,回答无差别的为7.5，其余没回答）。村民群众看到村民对增强被选举者工作责任的巨大作用，因此有52.6%的被访者认为，既然村支部管全村的事情，就应该接受全体村民的选举（不赞同这样做的占31.6%）。
我们的调查分析表明，农民既拥护党支部核心领导，也支持村委会依法行使村务管理的职权。农民这种“高举双手”的政治立场，是广州农村党支部和村委会关系总体协调的民主基础。正是有了这样的社会基础，建立在村民直选基础上的村民自治才能发挥加强党的领导、促进基层民主、推动农村社会经济发展的基础性作用。因此，那种担心实行村民自治会削弱党的领导的顾虑，不仅是多余的，而且是有害的。
担心宗族势力影响村委会选举的公平性这种顾虑，也有一定的客观原因。不可否定，宗族派性是我国农村社会的一种普遍现象，广东全省也好，广州本市也好，都不例外。中国农村社会经济的基本特征就是人多地少，广州市的农村更是人口密集，自然地形成了同姓同宗村民聚族而具居于一村的人口格局。这种融血缘于地缘为一体的共同体就是自然形态的宗族。在我们的社会经济发展水平还没有条件打破这种聚族而居格局的情况下，任何人都没有理由指责这种人口格局。然而，我们的村民选举，我们的基层民主制度建设不能等打破了这种人口格局才去推进，因此自然会受到宗族因素或强或弱的影响。在这种历史条件下，政府处理宗族问题的政策措施，定性要准确，一般性的宗族矛盾属于人民内部矛盾；政府的态度要鲜明，要坚决反对那种凭借宗族势力以大欺小、以强凌弱的行为，要防范和制止那些利用家族关系、宗族势力损害村委会选举公平性、竞争性的行为。
我们的调查数据显示，借助宗族影响来拉票的现象是存在的，有23.1%的被访者表示，他们村上一届村委会选举，有的候选人请本家族有影响的头面人物争取选票（41%的回答是没有，35%的回答是不了解或无回答）。然而，大多数村民反对或不支持这种做法。我们的问卷中有两个提问用来了村民们的这种态度。一个提问是“你认为‘如果没有家族势力做依靠，就当不了村干部’这个说法有道理吗？”统计出来的答案是：“很有道理”的占9.2%,“有一定道理”的22.4%，“没有道理，但确实是这样”的为17.1%，“没有道理”的占33.8%，“说不清”的占10.5%。另一个提问是“如果让你直选选举村干部，你会选本家族的人吗？” 答案是：“完全有可能”的只占6.6%，“有可能”的占7.9% ,“不一定”的是为68.4%（众数）。
综合来看，宗族因素确实会影响选举的公正性。但是，不能因为宗族影响的存在就否定村民选举及其作用。应该看到，严格按照“一法两办法”进行的村民选举，是解决一系列人民内部矛盾的有效手段，当然也是解决宗族派性矛盾的一种手段。即使是那些宗族意识还比较强的农民兄弟，一旦有了在民主实践中学习民主、增强民主意识，就会跨越传统宗族观念的藩篱，转变成一个现代公民。白云区神山镇的鹤岗村就是很好的例子。在这个村，邹姓村民占80%，胡姓村民占20%。在上一届村民选举中，人多势众的邹姓村民左右了村委会选举，使得当选村主任及其他两个村委成员都是同族的人。邹姓村主任上任后，排斥胡姓村支书，同镇委也没有处理好，而且工作责任性不强，一大半时间都不在村里，使这个村陷于了事实上的无政府状况。结果，使一个全国园林绿化百强村变成一个脏乱差的村子。村民最终意识到，单凭宗族的亲疏关系来取舍村干部，既对不会增进同宗同族的利益，更不会增进全村整体的利益。我们相信，鹤岗村的老百姓能够“吃一堑，长一智”，能够在民主中学习民主的。
村委会选举会不会搞跨村集体经济的问题，目前也存在一些模糊的认识。在调查中，我们发现，有些基层干部担心村委会选举会搞跨村集体经济。他们的理由主要有三条。第一条是一些私人老板被选为村主任，这些私人老板惟利是图的本性会损害村集体经济。第二条是如果当选的是老人或三盲（文盲、法盲、科盲），那么村集体经济管理就没有组织保障。第三条是村委会每届任期时间短，上任后还来不及熟悉经济管理工作，就面临下一届选举的压力，因而缺乏稳定的责任心。其实，这些当心是好心，但是把担心发生的事情当作普遍的事实。如果是普遍的事实，那么村民选举还有什么意义？如果是普遍的事实，那就等于说我们的农民都是草包，都在跟自己的根本利益看国际玩笑。
从我们调查的12个村的情况来看，村委会直选促进了农村社会经济发展。一大批致富有方、又有公心的经济能人，选进村委会后，利用他们的经济实力和智慧，努力为村民集体谋福利。例如，增城市荔城镇的西山村，新当选的村主任蔡伯高就是一个典型。蔡伯高自己经营的企业有四间。当选后，白天的时间交给了村里的公务，晚上的时间才是自己的，并且蔡伯高把工作补贴全部捐了村集体。新一届村委会上任后，村集体成立了一间股份制公司，2000年赢利70万，2001年赢利157万。随着村集体收入的增加，村里重新修建了比较现代化的西山小学，本村子女免费入学。2002年，村里成立了一个慈善组织“西山村协和事务基金会”，从社会各方筹集资金，专门用来救济本村的弱势群众。目前，本基金会共筹款18万元，蔡伯高个人捐了10万。本村第一个接受救助的因病而贫的村民。这样的事例还有天河区沙河镇的龙洞村，直选促进了这个村社会经济的大发展。
3、村民自治与党的领导是一致的，村民选举加强和改善了党对农村工作的领导，促进了党群、干群关系的改善
村委会直选后的广州农村，全市有651名党支部书记或副书记兼任村委会主任，占实行直选村的66.8%；全市有村党支部书记、副书记、支委共2436人在村委会交叉任职，占村委委员的43.1%。这为农村的稳定和“两委”关系的协调打下了较好的基础。比如从化市的210个村，新当选村委会成员950人，其中党员有742人，占78.1％；村党支部能形成领导核心、班子团结、工作协调的有197个村，占93.38％；大多数村委会的工作都能自觉在党支部的统一领导下进行，贯彻党支部的意图，引导村民把党的方针政策变—为群众的自觉行动。尽管部分党支部与村委会在工作上存在不协调甚至矛盾公开化的现象，但从总体上看，村民选举促进了党支部组织建设，有助于村级组织班子整体工作能力和水平的提高。
在全市新一届村委会成员中，党员占72.6％，连选连任的占62.2％，初中以上文化程度占88.7％，平均年龄41.15岁，比原来下降2.5岁。通过选举，不仅使农村基层组织实现了平稳过渡，而且有一批年纪轻、思想好、作风正、 有文化、有能力的人被选进了村委会班子，为农村社会经济的持续发展打下了良好的组织基础。 村民自治制度的建立健全，村民民主意识的树立和强化，从根本上改变了农村公共管理的方式。过去的那种“一元化”领导模式，那种“我打你通”的工作作风，群众是不拥护的，也不会买帐。在村民自治的新形势下，不少农村党支部主动转变领导方式和工作方法，扮演了推进农村基层民主的“火车头”的角色。党支部在发动村民群众积极参与村民选举、引导村民选举严格依照法定程序、落实村民群众民主管理村务等方面发挥了核心领导作用，从而密切了党群干群关系。
在过去，村干部的“乌纱帽”掌握在上级手中，因而容易滋生“跑官买官”的腐败现象。现在，“乌纱帽”掌握在村民群众手中，无论是当选的“村官”还是落选的“村官”，都要经受村民投票箱的考验，从而促使村干部养成眼光向下、对群众责任的民主作风。与民主选举相配套的制度就村务公开，民主管理。全市1279个村在1999年初全部实行了村务公开，有6399个经济社(村民小组)占总数的63.4％也实行社(组)务公开；全市84个镇也从1999年底开始至2000年6月全部推行政务公开。通过政务、村务公开、加强民主管理，促进了农村基层干部的党风廉政建设，加强了集体资产管理和财务管理，化解了一些农村中存在的党群、干群矛盾，维护了农村社会的稳定，群众对村干部的满意程度也大大提高。我们的调查数据也表明，村民选举和村务公开制度的实行，使村干部更有责任心、更加廉洁、更加尊重群众，更加主动地为老百姓实事。51.9%被访者明确表态说，民主选举村委会有助于改善干群关系。56%的人表示群众选的干部更加热心为老百姓服务。
4、农村基层民主制度的纵深推进，是巩固国家基层政权建设，促进农村社会主义物质文明和精神建设的政治基础
广州市在完成村委会民主选举基础上，又把开展村民自治示范活动作为依法治国、依法治市和维护农村稳定的大事，放在突出的重要位置来抓，确定黄埔、花都区为创村民自治示范区，沙湾镇、南岗镇和东漖镇27个镇为村民自治示范镇，并要求每个镇抓1至2个村民自治示范村。一年多来，全市各级党委和政府注意把握和处理好加强党的领导与充分发扬民主的关系，积极稳妥地教育引导农村干部群众依法行使自己的民主权利，使全市农村基层民主政治建设朝着正确的方向发展。
通过村委会直选和村民自治示范活动使广大农村基层干部和农民群众经受了一次广泛而深刻的民主与法制的教育和锻炼。广大农村基层干部和农民群众自觉学习“一法两办法”，认真领会和掌握有关民主选举与村民自治的法律法规的基本原则和基本精神，严格依法办事。通过村民自治的民主实践，广大农村干部和群众真正认识了民主、法制的重要性，知道了什么是民主权利，怎样依法行使民主权利。民主权利的落实，增强了广大农民群众对农村各项工作的责任感，有力地促进了农村经济和各项事业的发展。不少村委会通过组织兴修水利，解决耕作用水问题；修建学校，改善教学环境；修建村道，改善村容村貌；成立合唱队、秧歌队、醒狮队，丰富农村文化生活等，扎扎实实地为村民办一批好事实事，受到村民的好评。一个民主、文明、进步的广州农村正在展现在我们面前。
三、村民自治发展面临的新问题
在充分肯定村民直选的重要意义的同时，不是麻痹大意，忽视在村民自治发展过程中面临的新情况、新问题。对于这些新问题，我们要以江泽民“三个代表”的重要思想为指导，以“与时俱进”的时代创新精神探索解决问题的新思路、新方式，才能促进农村基层民主的持续发展。
在调查中，我们觉得如下几个问题比较突出，需要重新审视。
1、政策落实的组织路线难保证，政令贯彻的渠道出现淤塞。
过去，村级干部由乡镇选拔、培养和任用，这是乡镇政府执行上级政策的一个组织措施或者说“组织路线的保证”。实行村民直选之后，村委会干部由村民群众选举产生，村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中。村干部执不执行上级的政令，还要看村民的脸色。因此，像计划生育、收费、追款这些得罪人的事情，许多选举出来的村干部采取回避的态度，使政令渠道出现了不同程度的梗阻。
一位被访的镇委书记说：“在过去，如果村干部依法办事不力，镇里可以停他的职，现在不能这样办，要村民来罢免。而一些不明事理的村民，就是喜欢那些敢同政府对着干的人。”[1]一位被访的副镇长说：“完全否定乡镇政府对村级干部的管理权，是有负面影响的，政令不通就是综合表现。有的人借村民民主来抵制镇政府的政策执行和管理。例如我们镇，政府对村里征地款的分配和使用，就存在失控问题。镇政府不是想从中瓜分什么利益，是政策不许分光吃光。而农民的想法很简单，就是不放心集体来管钱，要落袋为安。现在实行村民民主决策，政府还有没有权去干预这样的事情？”[2]
然而，乡镇干部工作再困难，毕竟还有退路，大不了异地为官。可村干部就没有这样的机会。村干部不属于国家财政供养的范围，但政府的许多政策、国家许多的实际任务要靠他们去落实，这就产生了一些矛盾。许多村干部有这样的心态：完成听从上级的指示，得罪村民多了就怕没退路。一位被访的村干部说：“上头布置的事情不少，但经费不多。上面布置的任务完不成，要挨批评，而当个村干部还要由村民来挑三拣四，夹缝里做人真难。”一位村主任则反映：“现在的村主任真难做。你是村民选的，就得维护村民的利益，这个道理我们明白。但是，一旦村民的个人利益和集体利益有矛盾时，就不好处理了。例如我们村，难度最大的事情要算撤违章建筑。农民几乎花费了全部积蓄才建起一栋新楼，政府一说是违章建筑，就要撤掉。我们村干部就是再讲原则、再下狠心，手都硬不起来。”[3]
这个问题的实质是，实行村民自治制度会不会影响法律、法规和政策在农村社会的有效贯彻执行。过去，为了保证法律政策的贯彻执行，以组织路线为保证，以干部任命制度为手段。而实行村民自治制
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