新村治研究
摘要：
本文首先简要回顾了村治的历史变迁。现行村民自治模式的内在角色冲突，可以归为三重层次。我们并指出了村治的两种应有职能及其残缺。在此基础上，主张村治的整合，倡导一种新型的村治观，旨在突破现行村民自治的困境。村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，实际上在新的形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。真正从科层化治理走向网络化治理，需要以不同类型的非营利中介组织为载体，开展多种形式的社区自治，构造农村社会化服务体系；农协与合作社的模式，因而得到了本文的特别关注。将供销社、信用社改革纳入村治框架，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，可望在相当程度上克服现有的村治冲突与残缺，化解当前农村紧张的干群关系，实现村治的整合即新村治
关键词：村治；村民自治；非营利组织；中介组织
On New Patten of Village Governance
Chen Lin Institute of Policy and Management, Chinese Academy of Sciences (CAS)
Abstract :
We have reviewed the historical evolvement of village governance in first. There are there kinds of conflicts inherently in the current village self-governing model. We also point out two expected function and existing deficiency in it. In order to break through the puzzledom, we put forward a new viewpoint of integrating of village government based this research. The key meaning and urgent affairs of village governance rest with intermediary role not only between government and peasants but also between peasants and market. In fact, the daily life and ;benefits of peasants are more usually related to the latter. From hierarchy governance to network governance, we bring the reform of supply and marketing cooperation and credit union into the framework of village governance.
Key Words : village governance; self-governing; Non-profit organization(NPO); intermediary organization
（一）背景
村治，即乡村治理。村治在中国，经历了历史的变迁。如徐勇指出，在传统中国社会，乡村治理一直存在国家行政权与社会自治权两个方面力量的交互作用。一方面是国家行政权不可能对广阔的乡村社会进行直接的统治，另一方面在于小农经济和宗族社会有一定的社区自主治理功能。因此，从一般意义上讲，中国古代也存在自治，即以地方宗族势力为依托的族民自治，其实质是地方乡绅把持乡村的公共政治权力与资源，与国家行政权力共同管理乡村社会,虽然国家行政权从来就没放弃过把统治权下沉到乡村基层的努力[ ]。
已有研究表明，中国传统乡村的治理结构呈现出高度的网络化特征，即乡村公共权力的合法性镶嵌于以宗教、宗族、各种商业组织、市场以及诸如庇护者与被庇护者、亲朋关系等共同构成的“权力文化网络”之中。通过进入“权力的文化网络”，乡村精英取得为其成员所认同的象征性资源(地位、荣誉等)，掌握乡村治理权。但是，近代以来，随着国家权力的扩张，中国乡村治理的这种独特的网络化结构遭到破坏，乡村治理不得不依赖自上而下强制性的国家行政权[ ]。
1949年以后，最初曾在村一级设立了政权组织，即村人民代表会议和村人民政府。1954年宪法取消了村级政府的建制，把乡镇作为国家在农村的基层政权单位。乡镇以下工作单位为自然村、选区或行政村，由乡人民代表互选产生的主任协助乡镇政府管理乡村事务[ ]。此后开始的农业合作化运动，第一次把农村的经济组织与政治组织重合起来，形成了高度集权的人民公社体制。人民公社既是广大农村赖以生存的集体经济组织，又是国家政权在基层的工作单位。作为国家基层政权，公社必须对上负责，贯彻执行上级政权的命令，公社主要领导也由上级政权任命。生产大队和生产队只是公社的下属生产单位，必须接受公社的集中统一指挥，农民的自主权更被严格限制在极狭窄的空间内[ ]。公社，从而国家，对农村拥有几乎无限的资源汲取权，以充工业化的原始积累之需。
一九八零年代开始，承包制普遍推行，原来“三级所有，队为基础”的人民公社体制迅速瓦解。但是在这一过程中，由于缺乏正确引导，中国农村集体经济丧失殆尽，集体财产被哄抢一空，公共设施也因无人管理而趋于荒废。随着农村经济的发展，农民对于诸如交通、水利、教育、卫生、治安乃至文化娱乐设施等公共物品的需要开始上升。农村群体出现的利益分化，也需要一个整合机制。
在此背景下，村民自治作为新时期村治的一种有益探索，应运而生。最早于1980年底，广西宜山、罗城两县一些农村就自发出现了一种全新的组织形式——村民委员会（也有的称为管委会、议事会等），以取代原来的生产大队，因为原来的生产大队已经由于家庭联产承包责任制的实行而日益趋于瓦解。随后，四川、河南、山东等省陆续出现类似的组织。1982年8月中共中央转发《全国政法工作会议纪要》，对此加以肯定。1982年12月通过的新宪法第111条明确了村民委员会和居民委员会的“基层群众性自治组织”的地位，但是，在实践中缺乏回应。如何看待基层治理模式，这时出现了两种截然不同的思路。一些省及省级以下地方政府的思路是组建村公所，将行政系统延伸至最基层，全国人大常委会及民政部的思路则是加强村民自治，将乡镇对村的法定关系由领导改为指导[ ]。
1983年1月中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》，区分了基层组织的前后性质，并指明其发展方向。1983年10月中共中央、国务院下发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，提到在乡即原来的公社以下建立村民委员会，并重申村民委员会是基层群众性自治组织；接着在1986年9月发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》表明，在基本完成政社分开和建立乡政府工作后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织和体制，由此加速推动了村民自治的兴起。1987年11月，全国人大通过的《村民委员会组织法（试行）》，依据宪法第111条，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构以及村民会议的权力等做了全面的规定，在其第三条中明确乡政府与村委会的关系是指导与协助而不是领导与被领导的关系，确立了村民自治的原则。这是中国农村村民自治兴起的明确标志[ ]。1993年，中共中央7号文件决定：“为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构村公所”。此举也为贯彻村民自治的民主自治原则铺平道路。经过多年的徘徊，1998年11月，《村民委员会组织法》得以正式颁行，村民自治成为国内外关注的焦点。
作为中国农村基层政治组织的基本形式，村民自治在取得若干成效的同时，也已暴露出某些深层的问题。本文先拟讨论其中的角色冲突，并归之为三重层次；然后，指出村治的两种应有职能及其残缺；在此基础上，主张村治的整合，倡导一种新型的村治观，旨在突破现行村民自治的困境。村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，实际上在新的形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。真正从科层化治理走向网络化治理，需要以不同类型的非营利组织为载体，开展多种形式的社区自治，构造农村社会化服务体系；农协与合作社的模式，因而得到了本文的特别关注。其实，农协无非是综合性的合作社，合作社无非是专业性农协，不过综合性中介组织具有专业性组织无可替代的作用。将供销社、信用社改革纳入村治框架，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，可望在相当程度上克服现有的村治冲突与残缺，化解当前农村紧张的干群关系，实现村治的整合。
（一）村治的三重角色冲突
1．1 村党支部与村民委员会的关系
《村民委员会组织法》一方面从法律上确立了村委会的自治主体地位，另一方面也不忘在第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。但是，按照这一原文，虽其语焉不详，仍然可见，《村民委员会组织法》更倾向于强调基层党组织务必贯彻党的村民自治方针。至于《党章》本身的第三十二条也规定，“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众性自治组织充分行使职权”。
在村民自治开始在全国展开不久，中共中央于1990年12月发出《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》（1990年中发19号文件），明确提出加强以党组织为核心的村级组织建设，同时规定，村民委员会是在党的领导下，在国家规定的范围内，村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。1994年中共中央更在《关于加强农村基层组织建设的通知》中强调，“党支部要加强对村民委员会的领导，支持村民委员会依法开展工作”，“村民委员会必须把自己置于党支部的领导之下，积极主动地做好职责范围内的工作”。
现行政策法规关于村民委员会和村党支部的定位，理论上难以解释，实践中更不便操作。根据常识也不难想见，他们的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，观点、主张更可能不一致。这样两个权力中心，并无明确分工，各自都有“尚方宝剑”在手，很容易滋生事端，内耗不断。
相比于村党支部，在理论和法律上，也在大量的现实中，村委会拥有更为广泛和直接的民意基础。而村党支部则拥有传统的权威和意识形态上的特殊地位。相当多的地方过度强调村党支部的核心作用，造成村支部过度干预乃至包办村委会工作，将村委会变成了村党支部的辅助组织，使村委会丧失其自治功能，严重妨碍了村民自治的正常运行及其完善和发展[ ]。另外一些地方诉诸于其他种种制度设计，如交叉任职、“两票制”等等，意在拓宽村党支部的民意基础，使“党的领导”兼容于村民自治的框架。
但是，现有的调和上述两者关系的努力往往收效甚微，偶有成功的经验也无普遍推广的价值。表面上看这是一个“平行结构”的问题，其实从深层来说，却是一个“上下结构”的问题。村委会与上级政府并无隶属关系，而党组织遵循严格的“民主集中制”原则。《党章》第十五条规定，“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”，第二十九条规定，“党的支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”。《中国共产党基层选举工作暂行条例》第十五条更规定，“上级党的组织认为有必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人”，第十六条则要求党支部书记、副书记的候选人先经“上级党组织审查同意”。中国共产党是我国唯一执政党，从广义上讲，党的组织是政府机构的组成部分，党对村委会的领导和干预实际上可以被看作政府行为。村党支部，特别是村支书，更容易成为上级政府的代理人。这才是冲突的根源。我们倾向于认为，村民委员会与村党支部之间的紧张关系，有相当因素是村级社区与上级政府可能矛盾的反映，以下详加讨论。
1．2 村民委员会与上级政府的关系
《中华人民共和国宪法》第111条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。《村民委员会组织法》第二条具体指出，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”；第九条明确，“村民委员会的主任、副主任和委员由村民直接选举产生”；第十条，“村民会议由本村18周岁以上的村民组成”；第十一条，“村民委员会向村民会议负责并报告工作”。
因此，作为一个“群众性自治组织”，从理论和法律上讲，村民委员会是村民自下而上选举产生的，其经费也来自村民，循此毋庸置疑的合法性逻辑，自当对下负责，其主要任务在于办理社区公共事务和公益事业等等。而现实中的村委会，难以避免地，更多精力用于为上级政府“要粮”、“要款”、“要命（抓办计划生育）”，实际充当着上级政府的派出机构，履行着类似于“村公所”的职能，在这个意义上，“行政村”的称谓倒也切中实质。
如果真正落实了村民自治，村委会选举摆脱了上级包办或暗中控制，在现行体制下，则还有“尾大不掉、政令难通”的担忧，亦非空穴来风。其实，从法理上讲，村民委员会是否有义务为行政当局“催粮”、“催款”、“催命”，尚且值得质疑，何况这些行为往往处于村民个体利益的对立面呢。《村民委员会组织法》第四条规定，“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，从其语气上说，这种“指导、支持和帮助”可以接受，也应该可以不接受，何况后面还规定，“乡、民族乡、镇人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项”呢。第四条还写道，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，但这究竟是一般性描述还是强制性义务，立法者似乎也是颇费踌躇的[ ]。如果村委会具有无条件、无止境的“协助”义务，则将在事实上丧失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置。
现有的案例显示，上级内定人选之外的“黑马”上任后，多能主动示好于基层政府，卖力甚殷，这不妨理解为传统合法性诉求的一种模仿或沿袭，但是，这种惯性难以持久，因为他们将很快发现自身的合法性来源本已足够充分。所以，在所谓村民“民主”自治的旗帜下，乡村精英如果挟“民意”自重，消极抵制乃至积极对抗行政当局，应该不致令人大感意外。对此，不能脱离现实的利益格局，寄希望于个别人的甚么政治觉悟。当然，基层政府不会容忍村委会潜在的“独立主义”倾向，而村民对于唯上是从的村委会的不满也日益滋长。这种角色冲突、“两头受气”的局面，更可能使得乡村精英自甘游离于村治之外，以至于，沉渣泛起，流氓当道。从长期的演变来看，都将严重动摇现政权的根基，危及国家的长治久安。
村委会单纯充当政府与农民的中介，必然遭遇到上述困扰。虽然自治组织代行部分行政职能，在历史上和国际间都是有例可循的，但是往往隐含着一定的交换条件。现在的情况是，政府之于村委会，欠缺一种类似于谈判协商从而达成合作的机制；同样地，村委会之于农民，也更多是一个索取的机制，少有回报。村治冲突之求解，首当矫正上述不对称的制度安排。下文还将深入讨论。
1．3 村委会与集体经济组织的关系
通常所谓的村集体云云，这个概念是不清楚的。严格说来，哪怕按照现行的法律条文，村是村、集体是集体，两者不是一回事，虽然表面上常有重合。如1999年3月修订后的《中华人民共和国宪法》第八条载明：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。而《村民委员会组织法》第五条还规定，“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”。这里至少说明了“村民委员会”与“集体经济组织”，两者不是一回事，否则何来“尊重”、“维护”、“保障”之说呢。
但是，自从人民公社解体以来，有关农村集体经济组织的设置及其地位，有关规定较为含糊，莫衷一是。1982年12月31日中共中央政治局讨论通过的《当前农村经济政策的若干问题》认为，生产队和生产大队是“集体所有制的合作经济”，有必要保留。中共中央又在《关于一九八四年农村工作的通知》中，主张政社分开后的农村合作经济组织应“在群众自愿的基础上设置，形式和规模可以多种多样”，其名称可以叫“农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称”，同时规定这种经济组织“可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”。1987年初，中共中央政治局在文件中指出：“目前在乡一级，有些根据政社分开的原则设立了农工商联合社等机构；在村一级，有的单独设合作机构，有的则由村民委员会将村合作社与村自治合为一体”[ ]。事实上，调查显示，名为“农工商联合社”的合作经济组织在乡一级，有的“取消”了，有的则“名存实亡”，并没有机构存在了[ ]。在村一级，少数地方是一套机构、两块牌子；两套机构人马、两块牌子的更为少见；大多数地方，则只有村委会，没有另行设置（哪怕名义上的）村合作经济组织。即使在那些自称已经建立或保留了（村级）“合作社”的地方，那里的农民往往也是只知有“村委会”，而不知有“合作社”[ ]。从过去的“生产队”演化过来的“居民小组”，从“生产大队”演化过来的村，已经成了“集体经济组织”的代名词，以便在名义上，拥有农村“集体”土地的所有权[ ]。
现在想来，改革之初在推行家庭承包的同时，不忘强调“双层经营体制”与“集体经济组织”，恐怕更多出于政治上的顾虑，唯恐被指责为“私有化”、“回头路”，所以差不多是“虚幌一枪”。这与今天面向市场经济所呼唤的农民合作组织，背景和意义迥然不同。
在村一级，传统意义上的集体经济组织现已有名无实。“村社合一”也好，有村无社也好，原本只要在意识形态上勉强能够自圆其说，应可安然无事。但自一九八零年代开始，大量出现的村办企业，往往也假以“集体所有制”之名，这就使得问题复杂化了。这些企业不少是向村民集资或举债兴办，还有的动用了集体积累乃至征地补偿款等资金来源。有的村办企业甚至涉足金融、房地产等投机生意（在南方似乎并不少见）。可是，姑且不论及腐败的问题，市场本身也是风险莫测的。一旦经营失策、周转不灵，某些村因为村办企业的缘故，负债数千万，人均几万、十几万，亦不罕见。当然，也有的村则是建学校、公路和水利设施，或者干脆是为了借钱完成迫在眉睫的上缴任务，导致负债累累，积重难返，恶性循环，竟然有村支书不堪重负自杀的[ ]。1997年农业部对10个省份的调查就显示：乡级平均负债约400万，村级平均负债约20万，如今最严重的个别乡负债4000万[ ]。这种乡村债务危机，特别是村级债务，成因固然非常复杂，我们这里仅考虑其中的一个方面，即村民委员会与新生的“村办集体企业”的关系问题。
村委会作为法定的“基层群众性自治组织”，其合法存在历来无需在民政部门、更不必到工商部门取得登记。但是，其本身缺乏严格界定的独立财产和法人地位，村委会能否独立从事民商行为，以及在什么程度上可以承担何种的民事责任，是不能不有所疑问的。当然事实上，如上所述，村委会动用集体积累或向村民集资创办的企业大量存在，问题的症结在于，由此引起的企业
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