影响农民收入增长的体制性障碍——政府与市场双重失灵
内容提要:农民收入增长滞缓甚至负增长是困扰农村发展的一大难题。影响农民收入增长的原因很多，只有从政治体制、经济体制上才能找到根源。这种根源既有政府失灵，其表现是城乡治理两极化、财税体制集中化、行政指导指令化、管理目标自利化、乡镇政府农场化；也有市场失灵，其表现是农民收入有限性、“抓大放小”片面性、环境污染全面性；甚至还有政府与市场交叉失灵，其表现是土地产权残缺性、村务管理失效性、社会保障滞后性、智力投资短缺性。也只有从体制上才能寻求解决农民收增长问题的治本之策。
关键词：农民收入增长；体制性障碍；政府失灵；市场失灵
减轻农民负担，增加农民收入是事关农村经济发展和社会稳定的战略性问题。关于增加农民收入问题专家学者提出了很多“医方”，各级政府也采取了许多措施。但是，乡镇企业增长幅度和吸纳农村过剩劳动力的能力连年下滑，农民收入更出现了连续负增长。造成这一状况的一个重要原因是解决农民收入问题的方法多局限于农业内部，采用的是诸如调整种植结构等治标之策。笔者认为，增加农民收入是一个系统工程，涉及“三农”问题的根本，不是调整种植结构这类方法所能解决得了的；只有从政治体制、经济体制上才能抓住影响农民收入增长的根源，也才能找到解决农民收入问题的治本之策。
一、 影响农民收入增长的体制性障碍之一：政府失灵
政府是农村公共事务的管理者，农民收入增长问题与政府管理失灵的相关性非常大。
1．政府失灵的表现之一：城乡治理的两极化
要增加农民收入不能仅从农村这个小圈子来找方法，因为影响农民收入增长的最根本的原因还不在农村本身，而在城市，其中的关键在于农村与城市发展的两极化，即有关学者所概括的一种新的“一国两制”：城乡分割，一国两策。（陆学艺，2001）客观上，中国这个人均资源有限的农业人口大国，建国初期在战争环境和没有外部市场的压力下，不得不追求重工业优先的国家工业化，城市自然是国家发展的重心，也是国家重点保护的对象。逐步形成了包括“工农差别”的城乡对立的二元结构，以农村补城市，优先发展城市。主要手段是工农业剪刀差，城乡户籍两种政策，“农”与“非农”界线分明。二元经济结构和经济运行中的体制约束及歧视性的政策，造成了城乡收入的两极化。
城乡分治体制在经济发展平和的条件下，农村向城市作出的是常规贡献，而当经济发展出现波动，国家首先牺牲的是农民的利益，保住城市利益，此时农民作出的牺牲更多。远的如1957年大炼钢铁时，经济发展过热很多农民进入城市、进入工厂，成为“非农”，但是在随后的经济大调整中，首当其冲的就是这些农民，这部分从农村转移出去的农民又被遣送回乡，重当农民；近的如1996年后，城市下岗职工增多，城市就业机会减少，为保护下岗职工人利益，各地再就业工程大多通过政策法规清退农民工、临时工，为下岗职工腾出岗位。国家这种政策选择有其理由：城市稳定关系全局，因为城市工人没有土地、缺少生产资料，一旦这些人不稳定，就会很快发生社会动乱。而农民却不同，农民有可以活命的土地，牺牲了一些分农民的利益，不会彻底影响到政局的不稳，加上农民生活的空间不象工人那样集中，容易分化矛盾，不致造成尖锐的冲突，农民劳动力过剩就不会像下岗职工那样动辄到政府门口示威静坐。
城乡分治为城市工业化发展奠定了基础，但是，当工业化发展到一定程度，进一步牺牲农民的利益，必然影响工业的发展。当前出现的通货紧缩现象，就与农民收入过低有关。在2000年初冬举行的一次“农民收入和消费增长论坛”上，中国经济研究中心主任林毅夫指出：增加农民收入，对城市经济也会有促进作用。中国经济出现通货紧缩的现象，主要指城市生产过剩，在广大的农村还是有市场的。因此，唯有农村实现现代化才能促进中国工业的现代化。
现阶段中国的农村正在从传统农业向现化农业转变，农业的现代化现在正是需要工业进行反哺的时候了。即使农业进入了现代农业阶段，也需要工业来稳定地反哺和保护。只有这样，才能避开农业生产的自然风险、市场风险和体制风险。工业越发达，反哺的力度也就会越大。沿海一带工业发展很快，特别是乡镇工业发展快，反哺农业的力度也就越大，农民收入就能稳步增长。
2．政府失灵的表现之二：财税体制的集中化
自从1994年实行分税制以来，中央财政和政府宏观调控能力大大增强，中央对地方的控制也增强了。但是，分税制主要规定中央政府与省一级政府之间的事权划分，确定两者之间的分税范围，却没有规定省以下政府之间的财权关系。分税制实行的结果是省政府对地级市政府实行财政包干，地级市政府又与县、区政府实行财政包干。这样逐级包干，好的财源总是被上一级政府抓走，其结果是地级市以上各级政府的财政有保证，而县乡政府的财政常入不敷出，据有关资料显示全国50-60%的县政府和75%的乡政府发工资都有问题。另一方面，由于农村经济发展的后劲不足，盈利的企业很少，县乡吃皇粮的人很多，僧多粥少，加上财政收入不足，工资不到位、少发的现象比比皆是。可以想象，在一个连工资都难以有保证的地方，公务员实施行政行为的公正性能有多大的保证，根据管理学的常规，管理者的低成本往往导致管理效果的高成本。
财税体制的集中化直接导致了县乡财政赤字。从税收得不到足够的钱，县乡政府以及村委会[①]在进行管理时出现如下政府失灵：
其一，县乡政府在进行政务活动时，常把创收当作第一位的要事来抓。公务员如果工资都发不出，行政权力就会向行政主体方面倾斜，政府决策往往在考虑公共事务管理时，渗入行政主体自身利益需求。因此，出现各种名目的乱摊派、乱集资、乱收费，就不足为奇了。而这些费用最终都落在了农民的头上，农民收入有限，可负担却很重，农民收入问题也就越发严重。
其二，农村基层政府增加农民负担已为中央所明令禁止，农民也在自觉地抵制，因此，政府靠增加农民负担来解决财政赤字越来越困难。没钱怎么办？政府不能关门，政府无法运转社会也就无法正常运转。因此，县乡政府以及村委会举债发薪已成了普遍现象。有关资料统计：三农负担共计近20000亿之巨，按6%利息计算，年需要利息1200亿，就是贷款还款期平均放宽到十年还完，不再增加农村集体贷款和借款，一年也需要平均还本付息近2600亿。十年期间，分摊到每一个县，平均每年需要还本付息一个亿，平均到每个乡镇每年要还本付息580万元（周天勇，2001）。刘喜堂（2000）根据对全国81个农民负担检测县的调查，乡均债务额达到1098.6万元，均净负债为708. 4万元，乡镇一级政府面临破产。农村基层政权的债务最终还是要靠征收农民税费来还。
3．政府失灵的表现之三：行政指导的指令化
政府干预经济是政府的一项重要的职能，而政府干预往往缺乏足够的准确的信息。政府要有效地干预经济生活必须掌握全面准确的信息。就我国情形而言，由于信息渠道不畅通、信息技术手段的落后以及普遍存在的人为‘搀水分’等原因，政府要及时地得到全面准确的经济信息更属不易，且获取信息所需要的高额成本，也限制了政府在这方面的努力（周明生、金太军，2000）。
实施行政指导是农村基层政府推行积极行政的一个重要手段，也是必不可少的。但是，农村基层政府，特别是乡镇政府实施有效的行政指导，尤其是有关市场信息的行政指导却是勉为其难。其原因：一是乡镇政府的信息渠道并非总是畅通的，而且信息的来源单一，主要依靠上级政府提供；二是乡镇财政困难，很难挤出一定的费用来收集有关信息，而信息的获取却往往需要高额的成本；三是乡镇信息处理的人才匮乏，在我国大多数乡镇高层次的人才很少，乡镇拥有计算机也少，能利用互联网的乡镇更少；四是乡镇缺少收集信息的积极性，因政府行政是非盈利的，政府进行行政指导是政府的职责所在，而收集信息却要高额的成本，这种成本是不应向使用者转移的，因而制约了乡镇收集信息的积极性。
正是由于行政指导信息的获取存在诸多困难，所以乡镇行政指导中领导“拍脑袋”决策的事时有发生。乡镇领导“拍脑袋”决策难保决策的失误，而一旦失误，损失只能由农民独自承担，因为行政指导是不具有法律约束力的行为。按理说，农民对于行政指导可采纳也可不采纳，但是乡镇领导往往为了推行其“规划”，强制要农民执行行政指导，如强制种烟草、种果树、种药材等。在现阶段，由于乡镇管理水平不高，行政指导往往变成行政指令，强制的行政指令直接妨碍了农民经营自主权，挫伤了农民生产的积极性，影响了农民投资的力度，最终影响到农民收入的增长。
4．政府失灵的表现之四：管理目标的自利化
政府的管理目标和存在依据是为公共事务服务，提供公共物品（王广正，1997）。但是，对于农村基层政府来说，在提供公共服务的同时，也存在管理目标为自身利益服务的倾向。产生这种自利性的原因有：
其一，基层政府具有扩张行政权力的欲望。“很少有人能够抵御增加他们自己的影响或权力的诱惑。政府也是如此。它们常常倾向于做的既多又长。” （萨缪尔森、诺德豪斯，1992）各级地方政府常常想方设法建造漂亮的政府办公大楼，购买高档的小汽车，但是没有借以计算这些项目的经济价值的损害报告，只要有地方人大的审议通过，或者党委常委会、政府常委会集体通过，甚至由主要领导跟其它领导通通气就行。每一位领导上任以后，总想“为官一任，造福一方”，总想有所建树，这样一方面可在群众中树口碑，另一方面为升迁做好准备，由此很多形象工程应运而生。更要命的是每一位领导的形象工程往往不同，前任领导的形象工程可能是种大棚蔬菜，后任领导的形象工程可能是种果树，农民的生产成了某些官员树立政绩的手段。农民在政府行为中往往不知所措，种了挖，挖了再种的事并不少见，社会财富的损耗太大，农民不堪重负。农民收入的增长，缺乏长期的规划，很难产生规模效应。
其二，乡镇政府机构和人员膨胀的限制措施少。政府不以营利为目的，政府机构的膨胀在缺少控制措施的前提下，有其必然性。政府以提供公共服务和公共物品为已任，公共物品越多，服务越周到，就说明政府是有效的政府，是为民的政府，但是，提供这些产品，政府也需要花成本，更需要大量的公务员去完成，人越多能办的事当然就越有条件干好。所以，乡镇政府对于臃肿的机构和庞大的公务员队伍并非十分排斥。其次，在机构改革过程中，上级政府可以将富余人员分流到下级政府或盈利的企业或事业单位，而到了乡镇这一级，再也无可分流的下级政府了，乡镇本身人员就多，加上上级政府分流来的人员，乡镇集中了大量的富余人员。再次，当前乡镇企业不景气，大中专毕业生、转业复员军人，一个个削尖了脑袋往政府部门钻，个个都想吃皇粮。乡镇政府的这些富余人员个个都是“非农”人员，又没有土地可分给他们，改革要搞但又不可能不给他们活路。办企业，现今的大环境并不好，没几个人再敢下海。因此，乡镇政府吃皇粮的人太多，在税源不足的情况下，财政成了吃饭的财政，甚至连饭都吃不饱。一个连饭都吃不饱的政府仅靠政府自律而不向农民伸手是不可能的，这就是我国绝大数农村政府的现状，农村基层政府管理目标的自利化有其存在的社会根源。政府变为为自己服务，使政府管理失灵。农民负担加重，相对来说收入就减少了。
5．政府失灵的表现之五：乡镇政府的农场化
不管是行政指导的指令化引起政府失灵，还是管理目标的自利化引起政府失灵，两者都在不同程度上涉及到了政府对于农村经济发展应当充当什么样的角色的问题，也就是“农村政治发展问题”（党国英，2000）。
农村政治发展问题的实质是政府在对待农村问题上，是由政府来指导发展，还是由农民自主发展，也就是说农村的发展权是掌握在政府手里，还是掌握在农民手里。理论界对于政企问题谈得很多，同时也认同政企必须分开，但是对于农村中乡镇政府与农业的关系（以下简称“政农关系”）却很少涉及，似乎“政农关系”已经很清楚了，好像只有按家庭联产承包责任制（现改称为“家庭承包制”）办就行了。其实，“政农关系”并未真正解决。由于理论上缺少对“政农关系”的全面的权威性的阐述，在对待“政农关系”上，作为拥有行政权力的政府在“政农关系”上具有优益性，他们往往把农村的发展权片面地理解为“政府发展权”，并滥用这种权力，把农村变成了乡镇政府的“农场”。乡镇政府直接组织经济的动力和措施大大加强，政府干预农村经济的力量非常强大，在“调整农村经济结构”的口号下，乡镇政府大力推行小圈子内的“小计划经济”。农民的生产经营自主权难以得到保证，个别农民自觉抵制这种行为，但对于拥有行政权力的乡镇政府来说，往往力不从心，有时还会被乡镇政府穿小鞋（比如在承包土地或承包其他生产资料时被剥夺承包权）。个别地方农民由于反对乡镇政府的农场化，遭到专政工具的制裁，有的农民甚至遭到枪杀（如海南一农民由于不愿出让承包地，被一副镇长下令当街枪杀）。 乡镇政府农场化受害的是农民，因为在这种农场化过程中，政府是不承担任何风险的，农场化经营中出现的风险全部由农民承担。有了风险，农民可能会倾家荡产，很快贫困下去，而政府却旱涝保收。有了成绩，政府就来摘果“据实收取”各种税费。正是由于乡镇政府这种农场化管理，许多农民背井离乡到城里去找活路，有的农民干脆就让土地抛荒，增长农民收入也就无从谈起了。
二、 影响农民收入增长的体制性障碍之二：市场失灵
虽然市场机制在资源配置中起基础性作用，但是市场有其自身所固有的矛盾无法克服，这就是经济学中所说的“市场失灵”，市场失灵既可由市场本身不足引起（如垄断和外部经济效果），也可由市场经济体制的不完善引起。对于处于自然经济占据很重要地位而商品经济刚刚起步的中国农村来说，市场失灵的程度是很深的。
1．市场失灵的表现之一：农业收入的有限性
根据国家统计局统计数字显示：1978—1984年，我国农民人均纯收入增长平均为13.4％，为增长速度最快年份；1994—1996年，年均增收300元，为数额最高年份。自1996年我国农民人均纯收入在取得比上年增长９％的增幅后，便进入了急转直下的阶段；1997年农村居民人均纯收入仅比上年增长4.6％，增速比上年下降了4.4个百分点；1998年农民人均纯收入增长4.3％，增速又比上年下降0.3个百分点；1999年增速又回落到3.8％；[②] 2000年增速进一步降至1.9%。[③]至2001年农民收长才缓步增长到4%。（沈路涛，2002）农民收入中的主体部分是农业收入，农业收入占农民收入比重的52%。1978年—1984年农民收入增长最快的原因是当时市场上粮食短缺，而改革解放了农民，粮食产量大增，因而农民收入也就增加了。1994—1996年农民收入增收额最大，主要得益于政府的采用保护价格收购，由政府的强制力量引起农产价格增长，实现农民收入的增加。2001年农民收入缓步增长的一个重要原因是费改税后，农民负担减少20%以上。但是，随着农村改革的进一步深入，靠政策推动收入增长的空间越来越小了。随着市场经济体制的逐步建立，农民收入必然靠市场来调节。
可是，在我国现阶段，市场调节农民收入的空间已很少。因为我国是一个农业大国，80%以上的人口是农民，70%以上的人口从事农业生产。农产品的自给率特别高，70%以上的农产品由农民自己消费，农产品的商品率不到30%。农产品的价格下降，农民收入减少，按一般的市场规律，市场将引导农民将生产资料转移到有利可图的产业，实现资源的优化。在中国，市场的这种调节作用是不可能实现的，中国的农民不可能一个个都不生产粮食、不搞农业生产，中国农业生产的转移和中国农业人口的转移面临着一道道难关，能转移的只有少数。在市场的调节下，中国农民“适应”的方法是不让产品走向市场。卖粮难，农民就会不卖，对付增产不增收的方法是不卖粮，减少农产的商品率。农民退出市场，加剧了农业的自然经济程度，市场的调节功能进一步萎缩。农民增收的可能性也就随之减少。
而且，随着加入WTO的进程深入，国外大量的价廉物美的农产品将会进一步进入我国市场，进一步冲击农业生产，农产品价格上涨空间更小了，市场调节农业的功能还会减小。在WTO规则下，对粮食实行保护价格收购的政策也无法继续实行，农民收入增长令人担忧。
2．市场失灵的表现之二：“抓大放小”的片面性
“抓大放小”政策是政府针对国有大中企业改革提出的改革理论和措施，这一政策对于国有大型企业脱困起到了很好的作用，为我国的大型国有企业发展、增强竞争力奠定了基础。但是，这一政策对于中小企业，特别是农村乡镇企业冲击很大，显示了“抓大放小”政策的片面性。这一个政策放在全国政治、经济的全面改革大环境中来看，影响面很大，特别是对农村小城镇化和农民人口的非农化产生深刻影响。 从市场调节的角度来看，“任何经济实体的不断扩大，收入（或利润）的持续增长，都有赖于生产规模的不断扩大，工业企业是这样，农户也是这样。所不同的是，随着工业企业生产规模的扩大，在工业领域就业的人口就会不断增加，而要使农户生产规模扩大，却必须减少农业人口。” （赵健、蔡宇平，1999）农民收入可以用公式表式为：农民收入=（农业收入-+非农收入—农业税费）/农业人口。直接从事农业生产的绝对人口减少，农户生产规模才能扩大，农民收入才会增长。这里涉及到两个问题，一是农业人口的非农化，二是农村发展的城镇化。
建国以来农业人口的非农化发展的速度很慢，受城乡治理体制两极化的影响和制约。当前城乡治理两极化的改革正大步进行，全国各地都在兴起户籍居民化运动，正在逐步取消城乡户籍的差别，这又为农村剩余人口的转移创造了新的条件。农业人口的转移的前提应是农村发展的城镇化，实现城镇化应有大量的乡镇企业的发展，没有乡镇企业就无城镇化，第三产业在小城镇没有太大的市场需要。乡镇中小企业是吸收就业最多的地方。经济发展规律表明，越是大型企业，生产的现代化程度越高，吸纳就业的机会反而减少。发展中小企业，鼓励中小企业是国外解决就业、转移农业人口最为重要的方法。我国“抓大放小”政策虽然在城市改革中起到了作用，但是对于农业人口的转移是不利的，也不利于农村城镇化的发展。因为从全局来看，中小企业更需要保护，没有中小企业的发展，大型企业的发展就失去了支撑。当前“抓大放小”政策，限制了市场的调节功能，影响了乡镇企业的发展，阻碍了农业生产规模的扩大，制约着农业生产和农产品市场的发展，进而影响农民收入的增长。
3．市场失灵的表现之三：环境污染的全面性 农民生产和生存的环境全面污染是当前经济发展外部经济效果的表现。“当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，处部经济效果便发生了；就是说，成本或效益被加于其他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此而付出代价。”（萨缪尔森、诺德豪斯，1992）农民生产和生存的环境全面污染表现为外部经济的消极影响，即外部经济负效果。近年来这种负效果全面影响了农业的发展，不仅影响到了农民收入的增长，而且影响到了农民的生存。环境全面污染主要原因可作如下分析：
一是由于农业生产发展所造成的。传统的农业生产规模和产量都不大，随着生产资料发生变化，化肥取代了农家肥，杀虫依赖农药。化肥、农药的使用使农业产量大大增加，但是使用化肥、农药一天天地破坏了环境。大量使用化肥，土地逐渐出现板结，土壤肥力下降，这是明显的掠夺性开发。改革开放以来，农村土地虽然承包后几十年不变，而实际上农民的土地时常在调整，土壤肥力下降后，农民并不急于改善土壤，因为说不定过几天又会调整结别人了。农药的使用虽然杀了害虫，但也杀了无害的鸟兽虫蛇，自然生态破坏严重，人类的生存环境受到严重的威胁。而且，大量使用农药后，农产品食用的有害性增大，影响人们的消费信心。而这些，农民在生产时是不会考虑的，这是经济的处部负效果的表现，靠市场来调节是做不到的。但是这种负效果，迟早会被反馈回农业本身，因为土壤破坏农民将来要花更大的成本来恢复，生态破坏直接影响生产产量，农产品的可靠性令人怀疑影响农产品的档次和价格。农业生产本身造成的环境污染直接影响农民收入，而且影响未来的农业收入。
二是由于乡镇“五小”企业发展所造成的。在农村改革开放之初，经济二元结构体制制约了农民向城市转移，大量农村剩余劳动力和其他生产要素不能向农村以外的地区和部门转移，农民只有就地办乡镇企业，摸索出一套“离土不离乡，进厂不进城”的土办法来办乡镇企业，来发展农村的工业化。在这种情况下发展起来的乡镇企业大多属于“五小”企业，这些企业在改革之初，为农村的发展，为农民收入增长做出了贡献。“五小”企业的发展，实事求是地说，是“不得已而为之的一种做法，农民为此付出了很大代价，国家和社会付出了很大的代价，环境和资源也付出了很大的代价。”（陆学艺，2001）“五小”企业极大地破坏了农业的生态环境，现在人们已认识到不关停并转是绝对不行了。但是，对于“五小”企业的关停并转并不那么容易，主要原因是地方保护主义。“五小”企业虽然环境污染严重、能耗高，但对于一些不发达的乡镇来说，可能是财政收入的支柱，关了“五小”企业，就断了政府的财路。因此，一些地方的政府对于“五小”企业睁一只眼、闭一只眼，大会小会上报告说早关了，而实际上还在生产。“五小”企业虽然在一定程度上增加了农民收入，但从长远来看，破坏了农民赖以生存的环境，直接破坏了农业生产，许多地方农民就是由于环境破坏无法生存，而不得不背井离乡。
三是由于农村盲目开发所创造的。农民苦，农村穷。穷苦的农民大多找不到好的致富路，因此只能靠山吃山、靠水吃水，开发现有的有限资源是农民能致富的捷径。所在，从农村改革开放以来，全国各地兴起
